构建我国第三方涉税信息披露与共享机制

摘 要 2015年1月5日发布的《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》中对“信息披露”设置专章，但在4月24日公布的《中华人民共和国税收征收管理法》中对“信息披露”并未涉及。涉税信息对于税收征管的基础性作用不言而喻，在征纳双方存在信息不对称的情形下，对第三方掌握的涉税信息进行披露和共享就显得尤为重要。本文对第三方涉税信息披露与共享的必要性与当前存在的困难进行分析，并提出从法律上对第三方涉税信息披露与共享制度进行明确、建立统一的纳税人识别号制度、构建第三方涉税信息披露与共享平台、建立自动化的第三方涉税信息分析系统四项具体建构路径。

关键词 第三方 涉税信息 税收征管 “信息披露”

作者简介：宫颖，中国社会科学院研究生院。

中图分类号：D922.2 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.163

一、问题的提出

2015年1月5日，国务院法制办发布《中华人民共和国税收征收管理法修订草案（征求意见稿）》，其中为“信息披露”规定了专门章节，明确向税务机关提交涉税信息的第三方的义务及范围，包括作为交易相对方的单位和个人、银行及其他金融机构、网络交易平台、政府有关部门和机构的信息提交义务。但是，在2015年4月24日经第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议修改通过的《中华人民共和国税收征收管理法》中，却并没有“信息披露”的字眼，且仅有一条涉及“信息共享” 。

我国目前的税收体制下，税务机关对涉税信息的获取主要来源于两种途径，一是纳税人自身提供的信息，二是通过税务调查所获取的信息。但这两种信息获取渠道都不同程度地存在问题，仅依靠这两种途径所获得的涉税信息必然是不全面的。要想拓宽信息来源的渠道，更好地掌握纳税人的应税信息，建立来自于第三方的涉税信息披露制度十分必要。

二、 第三方涉税信息披露与共享的必要性与当前存在的困难

（一） 第三方涉税信息披露与共享的必要性

1. 破解涉税信息不对称问题

我国目前涉税信息获得的渠道比较狭窄且存在信息不对称的问题。按信息的来源划分，涉税信息可以分为纳税人提供的信息、税务机关的内部信息和第三方提供的信息。 但前两种涉税信息来源都不同程度地存在问题。从纳税人提供的信息来看，首先，纳税人会为了自身利益的最大化而尽可能隐瞒对其不利的涉税信息；其次，我国目前自行申报的比例并不高，且申报内容的真实性和准确性也无法确认。从税务机关内部信息来看，税务机关通过税务检查等获取信息的范围和能力有限，大多是针对特定主体的专项检查，无法做到对所有的纳税人进行全覆盖。随着社会主义市场经济的发展和完善，个人应税信息开始大量被掌握在除征纳双方的第三方手中，第三方信息的披露和共享，能够破解征纳双方信息不对称的问题，使税务机关掌握更全面更翔实的信息。

2. 税收征管的基础

第三方涉税信息披露与共享对税收征管的作用主要体现在两个方面。

首先，第三方涉税信息披露与共享是确定税额的基础。以个人所得税为例，我国个人所得税征收采取分类制税制，从实践情况来看，固定的征收范围大多是工资薪金所得，而高收入人群大多具有流动性强且收入取得多元化、隐蔽化的倾向，税额确定基础难免不充分，甚至存在大量漏税情形。通过第三方涉税信息的披露与共享可以实现对纳税人收入的全面、深入掌握，为个人所得税的应收尽收提供保障。

其次，第三方涉税信息披露与共享是征收税款的基础。我国的税款征收方式主要有查账征收，核定征收，代扣代缴、代收代缴征收，自核自缴，委托代征五种形式。除代扣代缴、代收代缴征收和自核自缴是在申报时就直接缴纳入库，其他的征收方式都不同程度地要求第三方对涉税信息予以提供。随着我国社会经济的发展，税源情况日益复杂，征管难度大幅上升，纳税人的涉税信息往往掌握在多个政府部门和相关机构手中。而协作的程度和结果会大大影响税收工作的成效，这就迫切需要加强部门协作，共享涉税信息。

3. 直接税改革的必然要求

目前来看，我国的税制结构存在着缺陷。从税收收入来源看，间接税所占的比重仍高于直接税，且直接税内部的结构并不合理，“与其他国家相比，我国直接税内部结构并不合理，过度依赖企业所得税，对社会保障费及个人所得税依赖偏低，迫切需要調整优化”。 而发达国家的税收结构中，基于所得税的直接税收入是税收的主要来源，以此支持国家的财政收入。税制结构的缺陷容易造成税负不公平的社会问题，因此近年来，我国一直在推行税制改革，例如个人所得税自行申报制度、扩大房产税试点等，以期达到提高直接税比重，调节收入分配、实现社会公平的目标。在这样的背景下，只有扩大与税收相关的信息来源，才能充分了解纳税人直接税的纳税要素、准确确定应纳税金额，才能使直接税的征收合理化，从而促进直接税改革。

4. 实现税负公平的目标

从功能上来看，税收具有调节社会贫富差距的功能。在理想状况下，国家在实现了各项税款的应收尽收之后，就有了财政保障，能够充分履行公共职能，实现社会公平。但在涉税信息不透明的情况下，工薪阶层往往成为税费支出占收入比例最大的群体。因为工薪阶层的收入主要来自工资，纳税主要方式是代扣代缴，税费的征收最为规范，并没有自己操作的空间。富裕群体的收入大部分是通过资本、技术和管理等要素参与生产所获得的财产性收入，但目前有关富裕群体的财产性收入的相关信息透明度很低，为避税留下了很大的空间。在这种情况下，工薪阶层所承担的税负在占收入的比例上明显较重，事实上造成了不公平。涉税信息披露与共享机制的建立，能够使税务机关全面充分掌握所有纳税人的应税信息，规范税费征收，实现税收公平。

（二） 第三方涉税信息披露与共享当前存在的困难

1. 缺乏全国统一、集中系统的法律规范

从我国现行的法律规范来看，尽管《税收征管法》对信息共享做了原则性的规定，但明显是抽象性、原则性的规定，模糊、不具体，不具有可操作性。目前，我国尚未在全国性的法律法规中明确具体是哪些第三方有义务向税务机关提供涉税相关信息，以及提供的内容、方法、程序以及如何为信息提供者提供激励和约束等机制。

2. 缺乏第三方涉税信息报告平台

从涉税信息提供的方式来看，实时在线的第三方涉税信息报告平台和信息分析平台还没有建立。长久以来，大多数部门依赖人工手动收集、输入和报告信息。大多数信息也仅存在于纸质文件或邮件等，没有统一的报告格式，也没有建立覆盖所有相关部门的实时在线信息报告分析平台。阻碍了税务机关与其他部门在涉税信息上的对接，使得收集和分析信息的效率大大下降。

3. 第三方报告的信息部分存在片面、失真的现象

从第三方提供的涉税信息内容来看，由于上述第三方涉税信息收集方式的落后，再加上很多部门对涉税信息并没有足够的重视，导致很多收集到的信息是无用或相关性并不大的，为提供重要的例如经营状况、资金流动、利润成本等信息，或者存在失真的现象。这样的信息状况也会对税务机关后续进行处理造成影响，

4. 缺乏第三方涉税信息分析系统

从对信息的处理和应用来看，在上述第三方涉税信息来源少且质量不高的情况下，税务机关主要通过人工或者利用已有的征信管理系统作为辅助，对所取得的数据信息进行处理，因此无法像许多发达国家那样运用计算机程序全面评估所有的代扣代缴情况和纳税申报情况，税务机关更谈不上利用第三方信息为那些应申报而未申报的纳税人代填写纳税申报表。

三、第三方涉税信息披露与共享的路径建构

（一） 法律上对第三方涉税信息披露与共享制度进行明确

首先，需要通过立法来明确第三方信息披露与共享机制。这是税务机关是否能够获得全面和真实的第三方涉税信息的重点。我国应抓住税制改革的机遇，通过法律明确规定涉税第三方有义务向税务机关报告相关信息，并可以修改和完善《税收征管法》及其《实施细则》，明确规定哪些单位、部门、组织、机构和个人 应向税务机关披露与税务相关的信息，以及披露和分享的具体内容、方法、程序、时限等。

（二） 建立统一的纳税人识别号制度

很多国家的纳税人都有固定的纳税识别号，在这一基础上，依靠先进的信息技术可以自动汇总相同税号的信息，再与纳税人自己的申报表进行自动对比。在这种系统下，相关涉税信息更易于获取与管理，税务机关对于纳税人信息的获取、分析和利用将更简单、高效。同时，如果在法律对第三方的涉税信息披露与共享义务进行了规定的情况下，纳税人识别号制度的建立也使第三方能够更好地完成对税务机关的协助义务。除此之外，纳税人识别号制度的建立也避免了银行或其他金融机构在信息披露的过程中对纳税人个人信息的泄露，能够实现对纳税人个人信息的保护。

（三）构建第三方涉税信息披露与共享平台

建立规范统一的税务信息披露与共享平台是使用第三方设涉税信息的基础，也是税务机关实现高效税收征管的基础。政府强有力的领导、税务机关的主导、其他部门的协作，是推動建立第三方涉税信息披露与共享平台的关键。具体而言，政府负责建立一个特殊的工作部门以确保平台的运作，税务机关积极配合、领导，利用信息网络条件与银行、工商、住房管理等相关部门建立联系，建立集信息收集、交换、分析为一体的信息披露与共享平台，以实现信息技术下涉税信息的自动和即时地共享和处理。同时，在信息平台建设的过程中，还需要适应时代的需要改进信息提供的方式和手段。例如，可以对信息报告表格的格式进行统一、规定原则上用电子方式传输。

（四） 建立自动化的第三方涉税信息分析系统

在通过自动化、系统化的第三方涉税信息披露与共享平台获得全面、真实的信息之后，税务机关通过人工处理与分析往往不能达到最优的利用效果，为此还需要建立智能的自动化的信息分析系统，对收集到的信息进行分析与处理。具体处理流程如下：运用信息技术将纳税人同一纳税识别号下的从不同来源获取的涉税信息进行汇总，然后自动与纳税人的自我申报信息以及税务机关拥有涉税信息进行对比。自动确定纳税人是否如实申报，是否需要申报而未申报。最后，根据比较结果，进行相关处理：鼓励申报真实的纳税人；对于程度较轻的违规纳税人，要求其须在规定的期限内缴纳税款和滞纳金；对于严重的故意偷税逃税者，应交给税务检查部门进行处理。

注释：

第一章第六条规定：“国家有计划地用现代信息技术装备各级税务机关，加强税收征收管理信息系统的现代化建设，建立、健全税务机关与政府其他管理机关的信息共享制度。纳税人、扣缴义务人和其他有关单位应当按照国家有关规定如实向税务机关提供与纳税和代扣代缴、代收代缴税款有关的信息。”

于希信、郭凤晓主编.现代税收征管过程模型研究.中国税务出版社.2010年版.第220页.

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可以通过立法明确提供涉税信息的第三方包括三类：一是直接与纳税人交易的相对方；二是以银行为代表的金融机构；三是相关政府部门。

张奕.个人所得税改革中第三方信息报告机制的建立.税收经济研究.2017（1）.