检察机关审查起诉环节补充侦查制度研究

摘 要 本文试以审查起诉的视角分析补充侦查制度的运行情况，探析补充侦查制度存在的问题及原因，进而提出意见和建议，以期裨益于补充侦查制度的发展与完善。

关键词 审查起诉 补充侦查 制度 发展

作者简介：张超峰，三门峡市陕州区人民检察院副检察长。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.12.137

一、补充侦查制度的运行及分析

为全面考察和了解审查起诉环节补充侦查制度的运行情况，笔者对所在检察院2014年至2017年11月补充侦查案件进行了统计，并对其中具有指向性数据进行了深入系统的分析。

基本情况：2014年1月至2017年11月，共受理各类侦查机关（部门）移送审查起诉案件1145件1833人，审查后退回补充侦查356件613人，占案件受理总数的31.9% ，其中二次退回补充侦查案件96件177人，占案件受理总数的 8.4%，占退补总数的27% 。

（一）关于补充侦查案件的类型

退回补充侦查的案件主要集中在多人多场次、一人多场次等重大复杂案件，主要为寻衅滋事、聚众扰乱社会秩序、聚众斗殴、以危险方法危害公安安全、贩卖、运输、非法持有毒品、非法制造买卖、运输爆炸物、盗窃、诈骗、强奸、虚开增值税专用发票以及职务犯罪案件，占补充侦查案件总数的71.2%。

（二）关于补充侦查案件的原因

公安派出所办理案件占退回公安机关补充侦查案件的68.6%;协警、辅警参与办案的占48.7%。退回补充侦查案件，行政案件言辞证据未转换的占31.6%，询问、讯问笔录存在瑕疵的占22.9%，勘验检查、搜查、扣押、辨认笔录有瑕疵的占21.2%，因鉴定意见有瑕疵的占11.5%，到案经过不详细的占6.8%，主体证据不全的占2.1%，前科、累犯等证据不全的占3.5%，重要证据未查的占4.4%。

（三）关于补充侦查案件的效果

补充侦查后未再移送审查起诉或者撤案的占补充侦查总数的3.7% ，解决所有问题的占18.6%，解决主要问题的占37.4%，基本未解决问题的占26.9%，完全未解决问题的13.4%;退补而未解决问题的自侦案件占76.1%，其他案件占23.9%。退补基本未解决问题的案件中，补充侦查提纲导向不明确的占38.2%，以退补换时间的“假退补”占21.7%，退补后侦查机关（部门）以情况说明或补充侦查报告代替补查证据的占30.1%。退补后未解决问题的案件不起诉的占0.8%。

二、补充侦查制度存在的问题及原因

（一）补充侦查相关规定不够明确

一是适用条件和标准不够明确。对退回补充侦查的条件，2012年《刑事诉讼法》第一百七十一条仅规定“对于需要补充侦查的”，《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》（以下简称《规则》）第三百八十条虽然将补充侦查条件进一步细化为“人民检察院认为犯罪事实不清、证据不足或者遗漏罪行、遗漏同案犯罪嫌疑人等情形”，但在司法实践中，何为“事实不清、证据不足”，标准理解不一，难以把握。二是启动程序规范性不足。审查起诉环节可能造成诉讼效率降低的两项规定，分别是延长办案期限和退回补充侦查。《规则》对延长办案期限进行了明确规定，需要检察长批准，而与之相比后果更为严重导致诉讼程序回转的退回补充侦查，自实行检察官办案责任制以来，勿需检察长批准，可以由检察官直接决定将案件退回侦查机关补充侦查，其启动程序过于随意，不如延长办案期限严格。

（二）侦查机关移送起诉案件先天不足

原因主要存在三个方面：一是素质良莠不齐。人员素质良莠不齐，导致对侦查方向、取证重点、证据要求把握不一，造成案件的先天缺陷，导致案件补查率居高不下。二是侦查意识不强。有的侦查人员侦查意识、证据意识不强，导致案件证据存在瑕疵;有的侦查人员图省事，询问、讯问笔录套用模板，复制粘贴现象严重;有的在不同时段、不同地点对同一人或者不同人的笔录，内容高度雷同，降低了证据的可采信度;有的提押证与实际不符，同一侦查人员在同一时段从事不同的侦查行为，为犯罪嫌疑人翻供或者提出非法证据排除提供了机会。凡此种种，导致案件不得不补充侦查。三是质量意识不高。基层实务中，不少侦查人员因办案压力大，普遍对侦查质量要求不高，认为基本事实存在能判了就行，而不对取证的细节予以斟酌推敲。

（三）退回补充侦查提纲导向不明

决定退回补充侦查的案件，检察机关案件承办人应当在对现有证据材料全面审查把握的基础上，制作内容详尽，导向明确的补查侦查提纲，以引导侦查方向，规范侦查行为。但司法实践中有的办案人员因审查不详细或者文字功底差等原因，制作的补充侦查提纲言语不详、用词不准，导致补充侦查导向不明，可查性较低。

（四）退回补充侦查监督制约刚性乏力

具体体现在两个方面：一方面对退回补充侦查的执行情况无从监督。实践中，部分侦查人员对退查案件不认真履行职责，常以没有时间或者“查不清、找不到”为由，退而不查，敷衍了事，造成退补案件质量不高，补查超期现象时有发生，但检察机关对上述消极补查却无从监督。一方面对退回补充侦查的决定情况缺乏制约。基层检察院“案多人少”矛盾突出，不少案件难以在期限内审结，补查倒时间的现象时有发生，这与检察机关自身缺乏相应的监督机制不无关系。

三、补充侦查制度的发展及优化

（一）牢固树立以审判为中心的司法理念

刑事案件之所以在事实和证据上存在问题需要补充侦查，很大程度上在于公检法三机关不同司法主体、不同诉讼流程的司法理念存在不同程度的偏差，“重实体、轻程序”，“重侦查、轻审判”的执法思想仍然普遍存在。今后，司法机关应通过不间断的素能培训帮助司法人员转变思维模式，牢固树立以审判为中心的司法理念;侦查机关不定期组织侦查人员旁听庭审，检察機关通过检察建议进行类案指导、提前介入侦查，两机关互派业务骨干轮岗实习等等，通过上述方式逐步将以侦查为中心的理念盘整到以审判为中心的司法理念上来，培养侦查、审查起诉人员的法治思维能力和法制思维习惯。

（二）完善补充侦查案件处理机制

刑事诉讼法规定对于二次补充侦查的案件，事实不清，证据不足的检察机关可以做不起诉处理。现实中，先天存在缺陷或者因侦查时机丧失而无补查可能的案件，也需要经过两次补充侦查才能做出最终处理。因此，可以考虑通过建议修改刑诉法或者通过司法解释的方式，对先天存在缺陷或者因侦查时机丧失而无补查可能的案件直接做出最终处理决定。刑事诉讼法规定检察机关自行补充侦查的，应当在审查起诉期限内完成，因此自行补充侦查的最多只能在45天内完成，而退回补充侦查的，审查起诉期限和补查期限合计，在理论上最长可以在120天内完成，这也是司法实践中自行补充侦查适用率低的主要原因。因此，可以通过建议修改刑诉法，明确规定检察机关自行补充侦查适用与退回补充侦查相同的期限，如此，可以避免侦查机关怠于补查问题，也可避免补查提纲说理不清导致补查效果不佳问题。

（三）优化退回补充侦查案件程序

建立相应的考核机制。检察机关现行的补充侦查机制不尽科学，退回补充侦查仅需检察官自行决定。今后，应在强调司法责任的基础上优化退回补查机制，可以考虑通过考评机制制约补查随意性，将未经主管检察长批准二次退补的案件、“假性”补查案件、迎合法院审限补查案件纳入案件质量评查的必查范围，防范无退补必要案件退回补充侦查。明确相应的告知程序。退回补充侦查的案件不仅应告知犯罪嫌疑人，也应告知其他诉讼参与人，通过诉讼参与人的知情权、监督权制约退回补充侦查超期和怠于补查问题，倒逼补充侦查制度运行依法规范。

（四）强化退回补充侦查监督制约

发挥检察官办公室职能作用，提高侦查质量。检察机关推行在公安机关、公安派出所设立检察官办公室，但实际中，受人员紧张因素所限，检察官办公室的形式意义大于实质作用。在不增加编制的总体政策框架内，检察机关可以优化人员配置，真正发挥检察官办公室的作用，指导侦查并及时发现和纠正违法，以最大限度发挥提前防范侦查问题的功能和作用。切实落实监督制约原则，提高补查质量。刑事诉讼法规定公安、检察、审判三机关分工负责，互相配合，互相制约，公、检、法三机关之间的制约关系是各自独立行使職权的前提。实践中存在讲配合、讲支持、淡监督的问题。只有真正落实了监督制约原则，才能将各自职能实现好，也有助于降低补查率，提高补查质量。建立侦查追责体系，降低补查率。我国法律规定检察机关有权对侦查机关的侦查活动进行监督，对侦查人员的侦查行为监督，却未规定侦查机关或侦查人员不接受检察机关监督的法律责任。今后，应建立较为完备的侦查追责体系，对消极对待补充侦查的侦查机关或者侦查人员追究相应的法律责任。