浅谈北京长城国家公园体制试点

文/龚雪琴 赵云龙 张龙

2 015年1月，国家发展和改革委员会等13部委下发《关于印发建立国家公园体制试点方案的通知》（发改社会〔2015〕171号），明确在北京、吉林、黑龙江、浙江、福建、湖北、湖南、云南、青海9省市开展国家公园体制试点。建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务之一，也是推进生态文明建设的重要举措。党的十九大报告提出：国家公园体制试点积极推进，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。

目前我国现有自然和文化遗产保护地体系发展受到多方限制，主要表现在：缺乏顶层设计，多部门分散管理；全民所有自然资源资产所有权人不到位；中央地方事权关系不清；支出责任不匹配等问题。国家公园体制建设的提出有助于加快建设生态文明制度，推动我国保护地管理体制改革，实现重要的自然生态系统和珍贵的文化自然遗产资源“国家所有、全民共享、世代传承”。国家公园体制建设的根本宗旨是必须始终坚持生态保护第一原则，将自然生态系统和自然文化遗产保护放在第一位，所有工作都要最大限度地服务和服从于保护。中国是几千年的文明古国，文化历史悠久，自古崇尚天人合一，自然与人文的融合程度较高，中国建立国家公园体制更应该立足实际国情，保护最有中国代表性的自然生态系统、自然遗产以及不可分割的人文历史遗存。

一、试点区选址思路和原则

（一）选址思路

按照国家相关部委开展国家公园体制试点工作的具体要求，结合北京市自然资源和人文资源现状、特点以及全市保护地发展情况，提出北京市以长城资源为依托，以探索人文资源和自然资源综合保护为特色的国家公园体制试点选址思路。

（二）选址原则

1.代表性原则

在北京的自然资源与人文资源中，长城具有极强的代表性。长城作为地理特征，不仅体现了气候的边界，也体现了文明的边界，记录了文明的冲突和交融，是人类自然活动产物的杰出代表。长城反映了古代劳动人民的智慧，被誉为中华民族伟大力量的象征，是中华文明和文化的杰出代表。

2.典型性原则

北京市长城总长约600公里，基本分布在植被条件较好的西部和北部山区，在门头沟、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆区均有分布。长城沿线是北京市人文资源和自然资源交错分布的典型区域。存在有多种森林公园、风景名胜区等保护地类型。保护地范围交叉重叠、多头管理的情况比较普遍，是我国保护地建设中资源交错分布、范围交叉重叠、多头管理、碎片化管理的典型样本。长期以来，围绕着长城本体的保护工作，长城周边的自然资源保护和自然生态的恢复也得以加强，成为以人文资源保护带动自然资源保护的典型样本。

3.可行性原则

长期以来，作为中华民族的象征，长城一直是党和国家接待外国元首和其他重要客人的重要场所，国家和北京市也一直高度重视长城的保护和管理工作，为长城保护奠定了重要政治基础；《保护世界文化和自然遗产公约》、《长城保护条例》等对长城保护提出了明确的目标和要求，为长城保护提供了制度保障；八达岭——十三陵国家级风景名胜区等一批以长城为基础的保护地的建设，为长城保护提供了实践基础。总体上，北京市长城相关区域的资源保护工作具有较好的基础，但是仍然面临管理机构多，资源管理破碎化等现象，以此为基础开展国家公园体制试点工作，探索管理机制、保护模式和利用模式，具有较高的可行性。

4.示范性原则

全国历代长城总长度为21196.18公里，分布于北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、山东、河南、陕西、甘肃、青海等15个省市区。北京市围绕长城开展国家公园体制试点工作，对其它省市区的相关保护工作能起到一定的示范性作用。同时，资源交错分布的现象在全国保护地建设中普遍存在，是造成各类保护地保护范围交叉重叠的主要原因，以长城为核心资源，探索自然资源和人文资源综合保护的新模式，对于资源的统一保护工作，具有很强的示范性。

二、试点区域选择

综合考察北京市的长城资源，以八达岭长城、居庸关长城、黄花城水长城、慕田峪长城、古北口长城和司马台长城最具代表性，保护地的建设也更为成熟。以此为依托结合周边的其它保护地形成长城国家公园，将有效改善北京西部和北部山区的自然生态环境。远期可以以现有保护地为基础，将国家公园保护范围沿长城展开，在北京西部和北部山区，形成数公里宽的带状北京长城国家公园。

试点区域的选择旨在保护人文资源的同时，带动自然资源的保护与建设，增强自然与人文资源的结合度，达到人文与自然资源协调发展的目标。八达岭林场位于万里长城主要关口——居庸关和八达岭关之间，同时也是首都西北交通要道京张公路和京包铁路的必经之地。八达岭林场基本处于山区，东北部毗邻延庆区，南连昌平区，西部与河北省怀来县接壤，总面积29.40平方公里（4.4万亩），现林木绿化率达94.52%，森林覆盖率达57%（山坡灌木林不计入森林面积），最高峰海拔1238米，分布有植物539种，动物158种，为中国首家通过FSC国际认证的生态公益林区，是北京地区森林垂直谱系分布比较完整和典型的地区之一。依托八达岭长城世界文化遗产，八达岭林场自然资源得以很好的保护和发展。因此试点区以长城为核心的人文资源保护，整合周边各类保护地，形成统一完整的生态系统，具备以人文资源保护带动自然资源保护的代表性和典型性。

北京国家公园试点区以八达岭——十三陵风景名胜区（延庆部分）边界为基础，总面积59.91平方公里。试点范围内涉及政府单位及国家企业4个、5个管理机构、9个农村社区、14个社会组织，另外还涉及铁路部门单位等。区域内现有世界人类文化遗产1处（八达岭长城）、全国重点文物保护单位1处（京张铁路南口段至八达岭段）、市级和区级重点文物保护单位20处、国家重点保护野生动植物30种以上。试点区长城得到了较好保护，八达岭林场森林覆盖率由成立之初的4%达到了目前的57%，但还存在一些问题和不足：一是各类保护对象空间交叉重叠，多头管理、碎片化管理问题较为突出；二是资源保护力度仍需进一步加强；三是资源利用单一、不均衡。

三、总体要求

1.指导思想。牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，尊重自然、顺应自然、保护自然，以八达岭长城世界文化遗产和温带森林生态系统保护为重点，实现“五个转变”，兼顾区域经济社会的可持续发展和自然文化资源的可持续利用，推动建立高效、统一、规范的管理体制，实现由多头管理向市级垂直管理体制的转变；推动建立长城防御体系与周边自然资源统一保护机制，实现资源分类保护向系统保护的转变；推动建立试点区旅游资源统筹发展机制，在保护自然生态和文化遗产原真性、完整性的前提下，实现由登长城的点上游览向长城防御体系的面上游览转变；推动建立社区发展与资源保护协调机制，实现社区居民由吃长城资源饭向保护长城资源实现更好发展转变；推动建立资金投入稳定增长机制，实现管护资金由单一来源向政府主导、社会参与转变。

2.试点目标。近期，组建统一规范的管理机构，探索建立分区、分类、分级的资源保护制度、稳定的资金保障机制、可持续的社区发展模式，实现试点区内经营性资产特许经营；远期，逐步整合门头沟、昌平、平谷、怀柔、密云、延庆区域内的长城资源，形成以长城防御体系及周边自然生态系统保护为核心的“北京长城国家公园”。

3.基本原则。坚持保护优先，坚持问题导向，坚持创新驱动，坚持以人为本，坚持统筹兼顾，坚持循序渐进。

四、管理机构

总体上，按照一个保护地、一块牌子、一个管理机构的要求，组建北京八达岭国家公园体制试点区管理委员会（以下简称管委会）。试点期间，管委会领导班子由市里选派，根据需要从市有关部门和延庆区抽调部分工作人员。按照“先改后合，平稳过渡”的原则，以八达岭林场和八达岭特区办事处为基础，分步推进试点区改革，妥善安排现有人员。

五、资源保护

1.全面加强试点区资源保护。按照分区、分类、分级的原则，统筹编制保护规划，实现各类资源的系统保护。

2.统筹试点区土地资源管理。初步考虑，以土地资源确权登记为基础，对于长城文物保护范围内的集体土地，以流转、租用等方式交由管委会统一管理，加大保护力度。对于长城周边建设控制地带内的集体土地，由管委会与集体经济组织（村民）通过统一规划、资源共管、经济补偿，实现区域内土地资源的统一有效管理。

六、资金管理

实行收支两条线制度，试点区门票、特许经营费用等收入统一上缴市财政，支出纳入市级部门预算管理，由市财政统筹安排。建立多元化投入机制，在积极申请中央资金支持、加大市级投入的基础上，通过建立国家公园基金会等途径，吸收社会捐赠资金。

七、区域发展

1.特许经营。在保护优先的前提下，由管委会制定特许经营标准，对试点区的经营性资产和服务实行特许经营。

存量：对于试点区内现有符合发展方向的企业，给予一定的特许经营期限。期满后，由管委会根据评估情况再行授予特许经营权。对其他企业，逐步协商退出。

增量：严控增量，对试点区范围内符合规划、少量必要的新增经营性资产与服务，采用公开招标的方式确定特许经营者。

2.社区发展。坚持社区发展定位与国家公园总体规划定位相匹配，坚持社区经济发展服从长城保护、生态保护，坚持社区发展规模与资源环境容量相协调，通过创新社区发展模式，最大限度地实现国家公园与社区利益共享，保障社区合法权益。试点区内村庄行政区划不变，八达岭镇政府对试点区内村庄管理权限不变，创新社区发展模式，实现国家公园与社区发展互动双赢。