残疾人就业政策执行 问题与对策的思考

李奕思

据中国残疾人联合会统计数据显示，截止至2010年末，我国残疾人总数约为8502万人，占我国人口总数6%左右。残疾人就业是解决这一特殊群体生存问题和有尊严活着的有效途径。残疾人是社会中最弱势的群体，关心、爱护残疾人，保障他们的就业和生存权益是政府代表最广大人民根本利益的体现。基于此背景，分析和研究残疾人政策执行问题，具有非常重要的现实意义和战略意义。

研究背景与核心概念界定

以关心和保障残疾人就业状况为出发点，国家先后出台了《残疾人就业保障法》《残疾人就业条例》，在保障残疾人的就业权利、消除社会歧视、提高社会地位的同时，引导有劳动能力的残疾人依靠自己的劳动获取经济收入，减轻家庭的负担，改善生活，成为有尊严活着的人。但政策出台后，是否能达到预期的效果，成为当前乃至今后不容忽视的问题。第二次全国残疾人抽样调查数据结果显示，城市和农村残疾人就业率分别为16.93%和35.65%。可以看出，我国残疾人就业比例偏低且城乡分布不均。残疾人的就业问题得不到解决，从个人而言，会导致收入偏低，家庭负担过重，严重影响生存能力，更会加大贫富差距，甚至引起仇富心理，激化矛盾，给社会带来不稳定因素；从社会层面而言，会增加公共服务的财政支出，使原本用于发展的资金投入社会民生保障方面，严重影响国家的整体经济的高质量发展。习近平总书记强调，全面建成小康社会，一个不能少。可以说，全面小康的实现，少了残疾人这类人群就不是真正意义上的全面小康。在社会竞争日趋激烈，生活压力与日俱增的今天，残疾人比正常人承担着更多的心理和生理压力。

由《残疾人保障法》可以准确地对残疾人进行定义：残疾人是指在心理、生理、人体结构上，某种组织、功能丧失或者不正常，全部或者部分丧失以正常方式从事某种活动的能力的人。残疾人分为听力、肢体、视力、言语、智力、精神残疾和多重残疾等类型。残疾人就业是指达到法定劳动年龄，且具有劳动能力的残疾人通过从事劳动，获取报酬和收入的行为。残疾人就业政策执行，是政策执行者运用宣传、协调、实施等各种对策，将残疾人就业政策观念形态内容转为实际效果，以达到制定政策目的的动态过程。

残疾人就业政策发展现状

为保障和改善残疾人的就业及生存状况，我国形成了以《宪法》为核心，以《残疾人就业保障法》为框架、《残疾人就业条例》为细则的就业政策保障体系。成立残疾人团体组织——残疾人联合会，在促进残疾人参加工作，改善残疾人生活环境和条件中发挥着重要作用。

目前，残疾人就业主要采取按比例就业、集中就业、居家就业、自主创業和灵活就业及发展残疾人辅助性就业等多种形式。《残疾人就业条例》第十一条规定：“集中使用残疾人的用人单位中从事全日制工作的残疾人职工，应当占本单位在职职工总数的25%以上。”该用人单位就被认为是福利厂。财税政策规定，福利厂可以不用缴纳企业所得税。对于按比例就业，机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位等各类用人单位安排残疾人就业比例达到本单位职工总人数1.5%以上的，可以免交残疾人就业保障金。用人单位招用残疾人，签订一年以上劳动合同并按规定缴纳社会保险的，可申请社会保险补贴，同时企业如果安排残疾人就业可依法享受税收优惠，对集中安排残疾人就业较多的单位，给予按比例就业奖励。

政策执行过程中遇到的问题

尽管促进残疾人就业政策体系比较完善，残疾人就业环境有所改善，但在政策执行过程中依然存在一些问题，这些问题的出现制约了残疾人事业的发展，同时也影响了关爱扶持残疾人政策的执行。

问题一：福利工厂逐步淡出历史舞台。近年来，由于信息技术和互联网技术的迅猛发展，市场竞争日趋激烈，很多福利企业经营不善，缺乏竞争力，盈利锐减，规模缩小、停产、倒闭现象屡见不鲜，使得原本就难就业的残疾人下岗失业。

问题二：存在用人单位利用残疾人就业政策存在“挂空职”的现象。为保障残疾人就业、鼓励用人单位使用残疾人，国家对使用残疾人的用人单位予以财税优惠。但在执行过程中，存在把残疾人挂靠在用人单位名下，单位给他们缴纳社保，每个月仅给予很少的报酬。此类就业属于表面就业，实则节省挂靠单位残疾人保障金的支出。

问题三：在执行按比例就业的过程中，由于我国特有的城乡二元机制，使得这项政策几乎成为城镇残疾人的专属政策，而农村残疾人很少能享受到这样政策带来的优惠。

问题四：违反政策相关责任落实不明确。针对既不雇佣残疾员工，也不缴纳残疾人就业保障金的企业或单位，缺乏必要的强制性法律和处罚措施。

完善就业政策执行的对策建议

面对残疾人就业状况和促进就业政策执行中存在的问题，可以从以下几个方面进行努力。

努力改善残疾人就业环境 政府宣传部门要充分利用新媒体资源，如微博、微信、各类门户网站、电视、广播、报刊等媒介，对残疾人就业相关政策进行全方位宣传，形成个人有了解、企业有遵守、社会有关爱的立体宣传网络。各地市政府部门可根据当地的实际情况，对当地企业进行一次全面梳理，对哪些岗位能使用残疾人进行相应的统计，并制订个性化分行业的扶持方案，确保残疾人就业能力与企业用人岗位相适应。

优化残疾人就业政策 一是各地市因根据中央、省级政府的要求，积极主动出台加强残疾人就业扶持政策的实施细则。在制定政策时，要充分考虑到城乡残疾人生活习惯、就业层次、技能水平、就业远近等不同情况，制定既能让残疾人就业，又不增加企业负担的个性化政策。

二是建立残疾人就业个人档案平台和残疾人招聘使用平台，摸清未就业未培训残疾人情况，对未就业的寻找机会，对已就业的定期访问了解就业情况；同时还可引入社会公益组织，建立个人台账，推广招聘平台上出力和造势。

三是构建政务主导、社会参与的培训就业体系。残疾人的就业问题，归根结蒂是公益性问题。政府在公益事务中应扮演主导角色，加大资金投入，建立市级规模化残疾人就业基地，有利于促进残疾人集中就业；采购特种设施设备、对生活生产进行无障碍改造，有利于促进残疾人便捷、高效、安全就业；鼓励社会力量兴办辅助性就业机构和庇护工场，对残疾人的技能予以工作岗位相适应的培训，培训合格后安排上岗，有利于促进残疾人就业与减轻企业生产负担。评定使用残疾人优秀单位荣誉称号，增加企业的知名度，在一定范围内形成榜样力量，有利于促进更多企业往这个方向发展。

四是通过政府税收减免，引入社会公益资金，打造明星公益企业等方式募集资金，设立残疾人就业扶持专项资金，用于残疾人职业技能培训和职业能力建设，加强职业培训基地建设，结合残疾类别与市场需求，开展订单式培训和与就业挂钩的多形式技能培训，提供实效性好且针对性强的技能培训、岗位开发和稳定就业的精准服务。

健全政策执行监督机制 一方面，政府相关部门要加大对企业监管力度，不定期到企业进行相应的检查，逐步形成常态化机制。对没有聘用残疾人的企业，要核实是否有缴纳残疾人就业保障金；对聘用残疾员工的企業，要确定残疾人是否在岗工作；对于在岗工作的，要了解是否与普通员工同工同酬。另一方面，健全完善残疾人就业投诉渠道，及时解决就业中遇到的问题政策监督机制。正常人在就业中都会遇到很多问题，残疾人遇到的问题更不会少，无论这些问题是来自自身还是用人单位，从机构的架构上都应有一个接收投诉、建议、反映情况的渠道，避免只找岗位解决就业问题而对就业以后的事就不闻不问的情况发生。

重视特殊教育和职业教育，提高残疾人就业素质和就业能力 一方面，大力发展特殊教育，让适龄残疾少年儿童有学上，上好学；另一方面，重视残疾人职业教育发展，培养他们的一技之长，增加就业素质和就业能力。同时，转变部分残疾人“等、靠、要”的依赖思想，倡导残疾人自食其力，在劳动中实现人生价值。

参考文献

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[2]全国人大常委会办公厅.中华人民共和国残疾人保障法（最新修订版）[M].北京：中国民主法制出版社，2008.

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[4]于敏.残疾人就业政策及执行问题研究——以N市B区为例[D].南京师范大学，2011.

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）