西汉盐铁专卖的背后：分工的停滞

摘 要 汉武帝为解决财政困境，实行盐铁专卖制度，尽可能的接管以前的大商人的经营行为，同时打击商人财产权利。这些政府机会主义行为产生了较高的交易成本，从而限制了分工的发展。

关键词 盐铁论 分工 政府机会主义 交易成本

基金项目：本文是南京工业职业技术学院院级课题：中国古代国家治理能力和治理体系的扬弃性课题论文，项目号：YK15- 07-03。

作者简介：高永沛，南京工业职业技术学院马克思主义学院讲师，研究方向：现代法治理论。

中图分类号：D69 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.115

一、问题的提出

西汉昭帝始元六年（公元前81 年）二月，谏大夫杜延年“见国家承武帝奢侈师旅之后，”向大将军霍光建议，“年岁比不登，流民未尽还，宜修孝文明政，示以俭约宽和，顺天心，说民意，年岁宜应。” 会议争论双方一是儒家代表人贤良文学，另一方就是这些政策的策划、执行者桑弘羊（记载中以官员身份出现）。这次会议对后世影响极大。通过对盐铁酒榷政策的讨论，秦汉制度所体现的国家治理目标、能力的问题基本上表现了出来。大会结束后，西汉朝廷做了一定的让步，“罢榷酤官”，但是继续实行盐政专卖制度。

盐铁专卖虽然不起源于西汉，但是中央集权下的盐铁专卖却是实践于汉武帝时期。

盐铁会议中贤良文学要求官员能放弃盐铁专卖，不要与民争利，应该重农抑商。而官员反问，这样的话，就会“内空府库之藏，外乏执备之用，使备塞乘城之士，饥寒于边，将何以赡之？” 也就是无法应对边防问题。

贤良文学的回答是，不需要战争，只要“王者行仁政，无敌于天下，恶用费哉？” 这个回答是儒家一贯的看法，显然只能在嘴上说说。因为现在的研究表明，东亚大陆游牧民族和农业民族的攻防是和气候有着密切关系的，不是仁政能左右的。

接下来，双方对财富的来源进行了辩论。贤良文学坚持财富来源于农业，工商业只是辅助。官员坚持认为工商业和农业不能偏废。然而问题的焦点还不在这里，问题的焦点是国家和商业的关系。

官员坚持说，国家盐铁专卖，平准均输，才能“县官不失实，商贾无所贸利”。 说起来，贤良文学和官员关于农业和工商业的争论有着两层问题：第一层是农业和工商业关系问题；第二层是利归何方问题。

本文着重讨论第二个问题。是什么原因使得西汉政府对商业从自由放任的经济政策走向了国家垄断了呢？

二、博弈的过程

西汉初年，“自天子不能具钧驷，而将相或乘牛車，齐民无藏盖。”汉高祖一度实行抑商辱商政策，“高祖乃令贾人不得衣丝乘车，重租税以困辱之。”吕后时期，“复弛商贾之律，然市井之子孙亦不得仕宦为吏。” 《史记·平准书》也就是放松商业管制，但在政治上依然贬低商人。在财政上，政府采用量出为入的政策。

汉文帝时期，由于匈奴入侵，边患加剧，驻守边防的军队人数不断增加，粮食不够用，于是卖爵位，“募民能输及转粟於边者拜爵，爵得至大庶长。”

汉景帝时期也执行这个政策，基本满足了政府的需要。至此，商人地位获得一定提升，政府也得到了他们需要的粮食。

然而到了汉武帝时期，政府开支突然暴增，以往的方式已经不能满足政府需要了。

根据， 《史记·平准书》记载，首先是开疆拓土，四面出击。东南“事两越，江淮之间萧然烦费矣。”西南“开路西南夷，凿山通道千馀里，以广巴蜀，巴蜀之民罢焉。”东北“灭朝鲜，置沧海之郡，则燕齐之间靡然发动。”北面“王恢设谋马邑，匈奴绝和亲，侵扰北边，兵连而不解，天下苦其劳，而干戈日滋。”

大规模的征战、征发兵役、徭役、赋税，导致“藏钱经秏，赋税既竭，犹不足以奉战士。”汉武帝开始不仅卖爵位，还开始卖官职。“置赏官，命曰武功爵。级十七万，凡直三十馀万金。诸买武功爵官首者试补吏，先除；……大者封侯卿大夫，小者郎吏。吏道杂而多端，则官职秏废。”

其次治理水患，“费不可胜计。”修漕渠，“作者数万人：各历二三期，功未就，费亦各巨万十数。”

最后是赈济灾荒。“虚郡国仓廥以振贫民。犹不足”。

结果，“县官大空，而富商大贾或蹛财役贫，转毂百数，废居居邑，封君皆低首仰给。冶铸煮盐，财或累万金，而不佐国家之急，黎民重困。”就是说政府府库空虚，而富商们却囤积居奇，役使贫民。富商们又转运几百辆货车，贱买贵卖，让诸侯们都低头依仗他们。富商们铸造货币，烧水煮盐，有的累计万金，但却不肯帮助国家的急需，百姓更加困苦不堪。

中国传统中央集权国家是建立在以农业为主要财富来源的基础上，《史记·平准书》记载，“量吏禄，度官用，以赋於民。”这里的赋是指：田赋、算赋。可见，商业不是这个国家的生存基础。中国长城以南适合农业生产。农业生产产出的稳定性为政府提供了稳定的财富和劳动力来源。因此西汉政府竭尽全力来巩固自耕农为基础的农业生产。汉文帝时期贾谊的《论积贮疏》、晁错的《论贵粟疏》都对农户生产日益贫困化感到焦虑。晁错关于以粟易爵的建议就是希望解决农民贫困问题。

工商业在一定的交易条件下即当交易成本低于交易收益的时候，工商业的发展必然出现了。《史记·货殖列传》指出，“汉兴，海内为一，开关梁，弛山泽之禁，是以富商大贾周流天下，交易之物莫不通，得其所欲” 。中国传统城市是皇帝官僚们的居住中心，需要巨大的生活消费。而农业生产用具也是小农户需要的。因此，一定范围的工商业是必不可少的。这也是西汉政府从吕后时期对商人放松管制的原因。

但是这个国家毕竟不是一个以商业为生存基础的国家，其体制和行为都不是为商人服务的。国家的主要战争行为、治理水患、赈济灾民，对于商人而言并不能使其直接受益，因此商人们面对因此而来的国库消耗无动于衷也就成了当然的事。据《汉书·食货志第四下》记载，“是时，豪富皆争匿财，唯卜式数求入财以助县官。”“天子既下缗钱令而尊卜式，百姓终莫分财佐县官。”也就是说，除了一个叫卜式的商人愿意出钱，其他商人都采取逃避的态度。中国古代官僚体制的国家行为的收益性常常更多的是执行农业性格的任务以及君主的偏好。中国君主们一般都了解农民的困苦，知道农户生产的脆弱性。因此其目光一般瞄准商业获益。

由于中国古代的中央集权体制其权力名义上是无边的，（虽然实质上受到监管成本的约束）因此，为了夺取商业分工而来的利益，西汉政府采取了损人利己的政府机会主义方式，事实上也因此破坏了分工的进一步专业化发展的条件。

汉武帝根据建议，采取了如下措施（以下措施的引文均来自《史记·平准书》）：

首先是进行币制改革。“于是天子与公卿议，更造钱币以澹用，而摧浮淫并兼之徒。”通过不断制造和淘汰货币来打击商人。当然货币作为商业发展的一般等价物，其不稳定会造成商业的障碍。商人的应对方式是“积货逐利”。这是第一回合。

第二回合，汉武帝开始征收商人的财产税即“算缗”。虽然法令规定，“敢犯令，没入田货”。但是商人的做法是“豪富皆争匿财”。为了鼓励商人主动缴纳财产税，汉武帝甚至将“数求入财以助县官”的卜式超拜“为中郎，赐爵左庶长，田十顷，布告天下，以风百姓。”然而“百姓终莫分财佐县官”。于是，汉武帝又发布告缗令。所谓“杨可告缗遍天下，中家以上大氐皆遇告。杜周治之，狱少反者。”纵容官吏对财产税进行打击性征收。也就是利用不受约束的权力进行滥征。这次成果很大，“得民财物以亿计；奴婢以千万数；田，大县数百顷，小县百余顷；宅亦如之。”

与此同时，根据孔仅和东郭咸阳的建议实行盐铁专卖，“除故盐铁家富者为吏。”也就是说，曾经作为盐铁商人的孔仅和东郭咸阳为了贪图一时垄断性的商业利润选择了和政府合作，而减少竞争带来的压力。汉武帝还进一步接受桑弘羊的建议在全国实行均输平准法，“尽笼天下之货物，贵即卖之，贱则买之。”

通过以上措施，汉武帝终于达成了他的心愿。“县官有盐铁缗钱之故，用益饶矣。”终于解决了财政困境。

三、博弈带来的后果

表面上漢武帝取得了胜利，但实际上牺牲了分工进一步向专业化发展的交易条件。根据新兴古典经济学的分工理论，分工的发展依赖于交易条件的改善。而政府直接切入，获取大商人的分工利益，实际上是一个损人利己的政府机会主义行为，正是这个行为产生了内生交易成本，从而阻止了分工向专业化发展。分工的前提是交易成本低于分工收益。西汉政府以国家强制力直接替代商人，就会产生两个问题：一是垄断利润挤压其他分工收益，造成其他分工停滞；二是垄断利润阻止了本行业的分工发展，丧失了改进交易条件、提升分工效率的内在动力。

垄断利润挤压其他分工收益，使得其他分工的交易收益与成本比缩小，影响分工向专业化发展。国家垄断还造成选择性适用规则，不仅造成对规则的长期预期不稳定，而且对于个体财产权也造成不稳定状态，影响资本、知识积累、技术资本长期性投资，进而阻碍分工的专业化发展。垄断资本在通过权力挤压其他分工收益后，其本身也缺乏专业化发展的动机，其吸收劳动力和生产效率也较为低下。

西汉政府以国家权力直接掌控商业，排斥大商人的均输平准法也导致了《盐铁论·本议》中贤良文学们所指责的“古者之赋税于民也，因其所工，不求所拙。农人纳其获，女工效其功。今释其所有，责其所无。百姓贱卖货物，以便上求。间者，郡国或令民作布絮，吏恣留难，与之为市。吏之所入，非独齐、阿之缣，蜀、汉之布也，亦民间之所为耳。行奸卖平，农民重苦，女工再税，未见输之均也。县官猥发，阖门擅市，则万物幷收。万物幷收，则物腾跃。腾跃，则商贾侔利。自市，则吏容奸。豪吏富商积货储物以待其急，轻贾奸吏收贱以取贵，未见准之平也。盖古之均输，所以齐劳逸而便贡输，非以为利而贾万物也。”

这里面有两层含义：一是强迫农户卖掉自己生产的物品，去买政府指定的物品；二是政府强买强卖，导致物价暴涨，给予了商人牟利的空间。商人们囤积居奇，更谈不上平抑物价。其根本在于公权力的强制性破坏了商业平等交易性。这样的商业处于非常不稳定的高风险状态。

基于此，汉武帝之后，大量商业资本出于规避政府投机主义风险，大量流向土地，造成土地兼并严重，农民流离失所，而工商业分工的停滞又使得吸收劳动力人口受到限制，最终酿成西汉末年的社会危机。国库充实了，但是社会发展停滞了。这是传统体制难以突破的瓶颈。

注释：

《汉书》卷60.

《盐铁论·本议》.

《史记·平准书》.