关于司法改革背景下基层检察院控申部门困境的思考

摘 要 控告申诉部门是检察机关的“窗口”部门，也是履行法律监督职能的重要组成部分，司法改革的背景下，基层检察机关控申部门面临一些问题和困难，值得我们深入思考。本文从基层检察机关控申部门实际出发，分析目前基层控申部门改革发展面临的问题。

关键词 司法 改革 控告 申诉 困境

作者简介：李兆欣，天津市东丽区人民检察院控告申诉检察部检察官。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.084

2018年是检察机关恢复重建40周年，在恢复重建的这40年里其内设部门及相关职能经历了多次变革，期间作为检察机关“元老”部门之一的控申部门从1978年的信访厅到1984年高检院明确控告申诉检察工作是人民检察院的一项重要任务，是履行法律监督职能的组成部分，再到1987年信访厅正式更名为控告申诉厅，机构更名带来的不仅是称谓的变化更是职能和工作重点的变化，1989年1月10日最高人民检察院举报中心成立挂牌成立，至此“大控申”的格局构建完毕，检察机关的控申部门成为了集举报贪污贿赂犯罪、控告违法、受理申诉及国家赔偿为一体的综合性法律监督部门。

随着国家监察体制改革的深入，检察机关查处贪污贿赂犯罪的职能被调整至各级监察委员会，随之带来的不仅是各级反贪职能及人员的转隶，还有对于控申部门的深远影响。长期以来，各级控申部门尤其是基层控申部门举报类职能包括举报的接待、受理及答复，举报初核以及反贪部门的不立案审查等工作占到总工作量的三分之二以上，以笔者所在单位为例，转隶之前的五年间受理信访案件中举报类信访占到了百分之八十以上，重信重访中举报类信访甚至达到了百分之九十以上，可见转隶前举报类职能对于基层检察机关控申工作的重要性。而在司法改革的大背景下，尤其后转隶时代中控申部门如何尽快完成角色转换，积极履行法律监督职能成为摆在我们面前的难题。

一、职责定位不明晰，监督职能不突出

在检察机关内部尤其是基层检察机关中常有将控申部门等同于信访部门的思想，认为控申工作就是信访接待，甚至控申干警中持这种思想的也不在少数。首先，很多基层检察院控申部门承担了更多信访维稳的职能。基层检察院要按要求定时向政法委、信访办、维稳办等各部门报送各种数据、材料，种类繁多，数据庞杂。其次，控申干警一人多职，全而不精，分身乏力。如果说公诉、侦监等业务部门是“专”和“精”的话，控申部门就是“杂”，这个“杂”不仅体现在除了办案以外，控申干警还要肩负日常接待、信访数据统计与分析等工作，还有控申办案本身就很繁杂，包括刑事申诉、国家赔偿、司法救助、控告违法等案件，每种案件都有自己的程序和要求，同时办理这些案件本身又涉及其他众多实体法及程序法的规定，需要更多的知识储备。最后，定位不明晰导致基层检察机关对控申部门的要求出现偏差。目前来讲，大多数基层检察院对于控申部门的首要要求就是做好信访维稳工作，不要出现信访隐患即可，而对提高控申部门干警的办案能力，提升案件质量则要求较少，这也导致很多干警来到控申部门工作时只知道有接待，不知道有办案。

二、信访数量下降明显，接待人力浪费严重

正如上文所述，由于之前举报类信访所占比例过大，导致反贪部门转隶之后，基层控申部门的信访数量下滑明显。笔者所在的单位在反贪部门转隶前，每年的信访总量维持在200件/次左右，反贪部门转隶后的一个月内信访总量下降到个位数，有时甚至一周没有来访人员，来访人员也大多集中在询问案件情况的“咨询”类信访。与这种局面相对应的是，无论来访人员多少与否，控申部门每天必须有两名干警负责值班接待，无法办理其他事项，这给本就人手紧张的控申部门带来了更大的压力。

三、监督案件少，办案能力不强

作为法律监督部门，办案应该是控告申诉部门的核心工作，但作为基层控申部门，一直以来都受困于案件数量少，干警办案能力不强。作为事后监督程序，申诉类案件的数量本来就无法与法律程序之中的公诉、批捕等案件相提并论，再加之此类案件的当事人在申请检察机关法律监督之前绝大多数已经履行了上诉、再审等程序，这就意味着一旦上级法院作出了终审裁决，基层检察机关就无法对其进行监督，所以真正属于基层控申部门管辖的案件少只有少，笔者所在单位2017年受理的刑事申诉類案件仅有5件，其中还包括一件市院交办案件，但即使这样这个数字已经比近五年来的平均案件数量翻了一番。长期的案件数量不足也导致干警办案能力得不到提高，很多基层干警一年也办不了一件案件，连办案的基本流程和程序要求都不熟悉，刚在一个案件中积累的经验马上就在长期的闲置中淡忘，形成了案件少、办案能力低、案件质量不高的恶性循环。

四、与其他部门相比发展不平衡

诚如张军检察长在今年七月的大检察官研讨班上的讲话说的那样，在检察工作多年来的发展进程中，存在着多种“不平衡”现象。对于控申工作来讲，就存在这种不平衡，从机构设置、人员配备、办案能力及监督效果等方面都明显弱于其他部门。很多基层检察院中，控申部门被视作养老部门，领导将年富力强的精干办案力量放在控申部门的意愿不高，人员配备不仅不如公诉、侦监等一线部门，也比不上监所、民行等科室，这就造成了基层控申部门一名科长、一名年轻内勤搭配几名临近退休的老同志的“1+1+N”的独特人员结构。很多老同志由于年龄、学历、心态等原因，再加上对于控申工作的认识不到位，已经不能完全满足控申工作的需要，也无法提高整体的办案能力和水平。

五、协同机制不健全，无法形成合力

很多基层检察院有一个误区，就是信访接待是控申部门一家的事，与自己无关。其实，控申部门作为检察机关对外的窗口部门是需要各部门的大力支持和配合的，只有全院上下一盘棋，才能共同搞好控申工作。目前各部门间缺乏协同主要体现在两个方面：一是接待当事人及案件受理、答复方面缺乏协同配合。接待中，基层控申部门常常遇到这种情况，受理的案件转相关科室办理完毕后由控申部门统一答复当事人并送达相关法律文书，但大部分当事人尤其是申辩没有得到支持的当事人都要多问一个为什么，希望对相关决定作出解释，但由于控申接待人员不是具体案件的承办人，对案件情况不甚了解所以无法向当事人解释相关内容。为了达到案结事了的目的，防止矛盾进一步激化，又有必要对其疑问进行解答，这就需要案件的具体承办人与控申接待人员共同接待答复或者将案件相关办理情况告知控申接待人员。但目前实践中由于缺乏相关规范及协同机制，导致控申部门在遇到类似问题时只能抱着试试看的态度联系各承办部门，能否得到承办部门的支持往往要看两部门负责人之间的关系如何；二是控申自办案件无法得到其他科室的有力支持，主要体现在两个方面：对于刑事申诉类案件，有时需要向有关部门及承办人了解情况，调取相关资料，这就需要兄弟部门及承办人的大力支持；对于司法救助案件，由于当事人对该项制度了解较少，主动申请司法救助的被害人更是少之又少，为了让更多符合条件的被害人得到司法救助，使这项制度真正落到实处，就需要案管、公诉等部门主动向控申部门提供信息，使控申部门能够主动出击，精准帮扶。

参考文献：

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