地方政府事权的法理基础与宪法结构探究

摘 要 从理论联系实践角度来说，我国实施的普遍性单一制理论主要运用的是与地方事权相关的三段论，理论方面存在体系性断层的问题，实践方面存在一定的滞后性，《宪法》相关条款明确了地方主动性原则，尤其是第三章针对地方事权提供了相关保障，与标准固有权说具有一定的契合性。从类型上来说，宪法内的地方政府事权主要由地方自主事权、中央委托事权组成，基于两类事权的了解与甄别进行政府事权推进更为行之有效，同时应制定与自主事权相适应的地方自主法律制度，进一步促进地方事业发展，努力为地方人民提供优质生活，围绕国务院实现委托的标准化。随着社会的进步改革，央地事权划分实践除了要充分关注地方政府事权的法理基础与宪法结构，还要基于了解转变划分模式，即以法理型划分模式为主。

关键词 地方政府事权 法理基础 宪法结构

作者简介：赵宁，中共贵阳市委党校教师，研究方向：法学理论教育。

中图分类号：D920.0 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.061

政府事权划分对国家治理系统与治理能力发展有着重要影响，换言之，是国家治理系统与治理能力规范化与时代化的主要内涵，结合实际进行政府事权合理划分至关重要。《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调政府事权标准化、法律化推进，各级政府完善的重要性，在这一背景下，国务院更加注重央地事权划分改革，同时提高了该项工作的政治高度，使之成为十大宪法事例之一，具有极其重要的现实意义。由于宪法是政府事权标准化与法律化的起点与最高形态，需要从宪法角度了解政府事权划分准则与方案，辨别宪法标准和现阶段的央地事权划分改革的张力关系。因此探究地方政府事权的法理基础与宪法结构就显得尤为重要。

一、 单一制国家的地方事权法理分析

首先就传统宪法基本理论来说，我国实施的普遍性单一制理论主要运用的是与地方事权相关的三段论，即大前提、小前提与结论，大前提指的是单一制国家地方事权是中央授予；小前提指的是我国是单一制国家；结论是我国地方事权一般为中央授予。该认识涉及两方面载体：各时期背景下的宪法学教材，如具有广泛作用的宪法教材认为单一制特征主要体现于相关单位掌握的权利均为中央授予，且授予形式多以法律形式为主，落实到中国来说就是中央与地方存在领导和被领导、管理和被管理的关系，地方的法律地位与资格不及中央，各时期背景下的宪法学教材均涉及类似看法内容；相关具有影响力的学术著作，如何华辉的学术著作《比较宪法学》强调基于单一制国家的地方权力均为中央依据法律文件进行授予或改变，地方权力无宪法保障，该观点得到持续援引，当然也有部分数学者从实践角度进行分析与探究，尝试进行原有理论修正，但并未动摇传统理论的地位。这种普遍看法源于民国时期，王世杰、钱端升是该观点的最早提出者，明确强调了宪法作用，即政府事权由宪法划定，单一制国家的地方事权不受宪法保护，由此可知单一制政府特征：地方政府不具备地方自治权，所有权力均由中央政府授予，换言之，中央政府具有限制或收回地方政府权力的权利，这就意味着我国学界通说延续了民国时期的传统宪法基本理论。

其次就现代化宪法实践和存在滞后性特征的传统理论来说，宪法实践是解答单一制国家地方事权一般存在于何种层面、检验相关理论规范的主要方式。追之根本，若二战之前的单一制国家以中央集权制为主，即中央垄断权力来源，对所有权力进行集中，那么地方权力基本受中央规定，无论是事权还是组织与财政都需服务中央的管控，所以当时的宪法忽视了对地方事权的保障。随着时间的推移，中央集权这一单一化制度逐渐朝着地方自治方向发展，法国是这一方面的代表性国家，通过统计与整理发现单一制国家越来越多的成文宪法典肯定了地方自治的重要性，并明确地方自治为基本原则，这就说明单一制宪法日益受到重视并发生变化，而我国现有的单一制理论存在一定的滞后性，与宪法实践发展不相适应。

最后就与地方自治权相关的新固有权说来说，宪法明确地方自治为基本原则，将地方事权进行详细列举，在很大程度上肯定了地方事权自主性地位，不仅对立法具有拘束作用，而且可以修宪权，具有强烈的法律侵害排除效力，在提高地方自治作用的同时体现了宪法原则，在实际发展中，其不仅需要现代化民主理论的支撑，而且具备地方治理规范化与科学性的具体需求，可见，宪法在地方自治明确与保障方面贯通了多个主体间的逻辑链条，这里苏提及的主体主要包括个人自由、国家资助与地方自治，进一步保障了法体系价值秩序。在地方自治权基础上的宪法标准意义存在固有性特征，可以基于宪法理论提出与地方自治权相关的新固有权说，主要目的在于更新与补充现有固有权说，相较于制度性保障说而言新固有权说存在一定的特殊性，在享有立法者排除效力的同时能够进行修宪者侵害排除，但台湾地区相关学者固守的固有劝说相对滞后，与宪法实践发展不相适应。需要注意的是，新固有权说在本质上和中央授权說存在一定的差别，从规范意义角度来说，中央政权创造了宪法，是宪定机关的重要组成部分；新固有劝说存在一定的法律保留关系，需要通过法律进行央地事权划分，虽然法律对其具有一定的拘束作用，但侵害有限。对固有权类型进行规范的宪法的解释活动需要综合考虑地方自治宪法机制决定，在表述地方自治基本原则与相关制度体系的同时提高对西方自治意义的认识与了解，尤其在现代化地方治理系统中的作用与意义。

二、 基于宪法解释的央地事权划分

（一）基于国家转型的央地关系条款

现行宪法是国家转型的重要制度方案，这在一定程度上肯定了宪法央地关系条款的重要性，只有基于国家转型背景下才可得到全面有效的诠释。自秦汉以来，中国形成了官僚君主制，这种制度存在一定的极端性，弱化了中央实权，引发了一系列问题，对政治、经济等发展起到了阻碍作用，所以晚清的中国需要学习借鉴西方国家自主制度，在此基础上结合自身国情制定立宪君主制与民主共和制。唐德刚先生也曾强调这种改革与转向是正确与必然的，民主立宪体制是中国转型的主要方向，其中地方自主发挥着至关重要的作用。中国共产党是逐渐崛起的新政治力量，对国家构建与统合具有促进作用，毛泽东同志也强调民主是解决“历史周期律”问题的根本，但实际中，人们对民主缺乏充分的认知，毛泽东民主在强调国家民主的同时强调各级地方民主，需要做好各层级民主关系处理工作。此种纵向关系相较于民主而言更为复杂，需要基于循序渐进原则不断进行探索与总结。革命时期，在清末民初地方自治话语与前苏联民族自决理论的影响下，中国共产党过于关注与重视地方自治，已经超出国家建构，对后者的限制较为全面，而建国以来，国家统合发挥着至关重要的作用，具体表述应不拘泥于固有形式，运用灵活表述来探寻与总结国家治理平衡，逐步赋予其宪法化。1982年入宪肯定了地方重要性，中央需要给予地方一定的权利，如事物处理自主权等。

（二）原则条款解释

第3条第4款提出的积极性原则一直被学界视作政策主要条款，这种认识存在一定的误区，即对规范释义付出有所忽视。从本质上说，该款是原则条款，主要涉及“中央概念”、“统一领导概念”、“地方概念”、“主动性概念”及“积极性概念”，其中“中央概念”与“地方概念”具有一定的封闭性；“统一领导概念”、“主动性概念”及“积极性概念”具有一定的开放性，均属于不确定概念。事实上，现代立法多以不确定概念促法律抽象性，具有适度抽象性的法律与社会发展更相适应，有利于促进社会开放、和谐发展，需要注意的是，这种涉及不确定概念的原则条款需要结合价值判断进行具体化，要想保证价值判断的合理性与科学性，在融入具体条款的同时综合考虑相关客观因素。积极性原则是第3条的重要组成部分，需要站在整体结构角度进行分析与理解，其本质在于“双中心”结构，在注重中央统一领导的重视强调地方自主性，也就是积极性及主导性，相较于其他原则而言，两个积极性原则存在一定的特殊性，即不拘泥于固有形式，中心之间既有冲突与张力，又具有平衡性，这就决定了两个中心需要互相防御，进一步保证地方积极性及主动性。

（三）实际方案条款解释

为了进一步贯彻与落实第3条第4款提出的积极性原则（主要以地方积极性及主动性为主），《宪法》第三章在各方面均配套了相关方案，如人事、职能等，进一步提高各级地方公共事务处理能力，需要注意的是，这并不意味着可以脱离中央监管与领导，中央依旧发挥着重要作用。从组织与人事角度来说，各级地方具有人大，即县人大（包括县以下人大）一般由本地选民选举；县以上人大受下级人大影响，一般由下级人大选举，前者属于直接选举方式，后者属于间接选举方式，地方人大无论是权力来源还是民主基础都在本地方，而非中央或上级。相较于特定国家通过会议指定成员方式而言，我国地方人大选举于本地方，可见地方人大具有自我组织权利，且这种权利与宪法相适应，通过比较发现，产生于地方代表机关的本地方行政机关体制存在一定的特殊性，与基于中央集权体制的中央政府任命地方行政长官的体制有所不同。

对于职能，《宪法》第三章详细列举了行政机关与国家权力机关具体事权，中央事权主要由全国人大职权、国务院职权等组成，地方事权主要由地方各级人大职权与地方各级人民政府职权等组成，对我国地方来说，地方自治即遵循一定法律进行宪法行使赋予的职权。

（四）地方事权具有固有性

结合我国内部构建背景来看，《宪法》第3章第4款原则和该章五、六节方案是整理与地方自治及其事权逻辑的主要依据。第3条第4款提及的中央机构与地方机构均存在相对明确的涵义，正如上文所提的“统一领导概念”、“主动性概念”及“积极性概念”具有一定的开放性，但这种不明确概念具有一定的弹性，需要融入“中央概念”、“地方概念”这两个封闭性概念与第三章方案进行统一理解，通过总结发现我国宪法无论是原则设计还是制度设计都考虑到地方自主事权。若将民主集中制原则纳入考虑因素，我国宪法标志不仅得到了相关宪法的认可与确认，而且会得到延续与保障，不会因修宪发生改变，这就说明地方自主基本原则及地方事权组织与安排对修宪具有一定的作用与效力，所以地方事权是规范固有权，这种解释方案符合侠义解释方式特征，而且对我国改革、地方活力激发具有积极作用，与现代全球地方治理需求与发展趋势相适应。传统宪法认为中央和地方是管理与被管理的关系，在笔者看来，这种看法存在一定的政治性，需要从法律关系进行分析与理解。

三、政府事权划分的标准性与法律化

（一）主体构造

自主事权需要基于层级独立进行划分，究其缘由就是地方自主事权属于地方性事业，来源集中于当地居民具体需求，需要政府与地方人大建立形式要求良好的交流合作，基于地方财政共同兴办。人大与政府在事物偏重方面存在一定的差异性，即人大多以审议事物、决定事物、监督事物为主，政府多以执行事物、管理事物为主，从本质上说地方自主事权主要为辖区内人民服务，这一点与宪法原则相一致。在进行地方自主事权执行时，需要综合考虑民主原则，最大限度地发挥本地资源、人才、政策作用，在监管本级选民的同时制定相应的责任制度，给予本级选民应有的保障，这就决定了行政区域、地方自主事权、特定領域内的人民、事权承担主要机关需要保持密切联系。

从本质上说，委托事权属于事权，这就决定了它的划分需要控制于同一主体内部，即在同一主体内部各实施机构间实施划分，中央事权的服务主体面向全体公民，且这种服务具有公共性，不会随着公民生活地域的改变而改变，主要原因在于其属于基础性公共服务，人权保障具有同一性，即需要保证基本权利，如生存权与受教育权等；中央事权除了要基于地方政府执行，还要基于中央政府的领导，从而促进公共服务科学化、合理化的实现。

由此可知，基于差异化系统两类事权的主体构造具有一定的差别性，因此前者基于不同地方存在差异性，后者需要保证科学、均等与统一。

（二） 层级结构

自主事权需要遵循一定的原则进行划分，体现于不同层级，事权与事权处理机制的制定需要综合考虑多方面因素，尤其是特定地方领域内人民需求，若中央积极性低于中央与地方总积极性，则多级地方具备多积极性，就目前来说，我国具备五级积极性，但层级过多对委托事权来说是一个显著问题。各级地方政府应遵循宪法原则承担不同的中央委托事权，为了避免资源浪费，两级政府及其以上政府应办理不同事物，反之除了会造成资源浪费，还会出现多层转委托问题，增加中央政策监管难度，与《宪法》条款提出的中央领导不相适应；会影响行政内部发展，导致官僚主义的出现，与《宪法》条款明确的反官僚主义原则相违背；会促进信访难题，基于本地政府规定与行为访民信访于上级机关，但上级机关难以深究细节问题，往往采取形式申令的方法进行处理，事实上，这种做法难以满足访民需求，导致多次上访的出现，增加政府部门负担。

学界认为，我国确实存在行政区域层级较多的问题，四级政权结构即可，由于不同类型地方政府事权存在差异，前述结论会形成差异化结论。我国学者进行地方层级剥析的过程中忽视了地方自主事权层级和中央委托事权层级之间的差异，相较于而言，地方自主事权存在的层级问题相对薄弱，所以层次过多问题主要体现于中央委托事权方面，这就决定了需要将自主事权脱离于委托事权，同时进行中央事权委托实际层级限制。从层级数量上来说，两类事权具有不同要求，但在具体实践过程中运用的原则保持一致。

（三）形式要求

现阶段，针对地方制度方面的法律少之又少，多以地方组织法为主，但这部法律存在内容不全的问题，尤其是与政府事权划分相关的问题，这就导致文件形式成为政府关系处理主要形式，这种缺乏权威性约束力的处理形式在事权组织方面存在随意性，影响了制度作用发挥。中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议强调了标准化目标、法律化目标的重要性，在具体操作时需要有效区分两类事权，依据事权特征制定差异化形式。中央政府事权与地方政府事权需要采取法律手段进行划分，需要注意的是，自主事权密切关联着地方人民需求，在进行地方政府事权法律化时，需要综合考虑多方面因素，如地方人民现实需求、地方民主体制必然性。地方自主事权标准化与法律化的主要核心是规定地方自主事权领域，在了解各层级地方的基础上制定合理化的组织法，同时做好地方自主事权保护工作，拉近它与上级政府的关系。中央委托事权存在一定的特殊性，无需完全运用法律手段划分，主要原因在于具体法律化影响体制灵活性，因此，需要以行政组织法促委托事权原则明确，给予国务院一定的空间，同时应发挥组织法在中央事权委托方面的限定作用。

四、结论

综上所述，研究地方政府事权的法理基础与宪法结构具有极其重要的现实意义，是推动地方政府事权科学划分改革的重要趋势。结合现实情况来看，央地关系之所以失衡，很大一部分原因在于制度性不足：央地关系以政策手段调整为主，对法律方式调整有所忽视。政府事权标准化、法律化是解决这些问题的主要保障，但要想有效實现政府事权标准化、法律化，促进作用发挥，则需要深入了解与掌握中央统一管理领导、地方积极性的概念、内涵及其互相之间的关系。自中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议开展以来，地方事权改革制定并推行了一系列新举措，但存在实践迷思的问题，这就决定了需要基于地方事权法理基础与宪法结构了解转化事权划分模式，即朝着法理型事权划分模式发展。

参考文献：

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