完善检察官职业保障制度研究

摘 要 检察官职业保障制度的完善有助于维护司法权威，实现检察院的监督职权，以及检察官自我价值的实现。但在实践中，我国检察官独立性不足，经济保障不充分，培训制度不完善。要想解决这一问题，本文认为必须明确检察机关的职权，将检察官的行政管理权去地方化，明确人大及其常委会对检察机关的监督方式，推行主任检察官制，废除检察官的科级制度。

关键词 检察官 职业保障 主任检察官制

作者简介：符亿鸿，重庆大学法学院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.047

随着市场经济的发展，我国的法制体系逐渐完善，检察官在法律的运行中扮演着重要角色，其作用发挥建立在健全的职业保障制度基础上。检察官职业保障制度，是指为保障检察官在工作过程中依照合法性与合理性原则行使其职业职责，保障自己的职业地位，维护自身安全，培养工作能力而构建的制度体系。检察官的职业保障完善与否，是检验一个国家制度构建科学与否乃至法治水平发展如何的标准之一。

一、检察官职业保障制度完善的必要性

（一）有助于保护司法权威的实现

最高检颁布的《关于深化检察改革的意见》（2015）开宗明义地指出，要依法保障检察权的独立行使，同时要保证其行使的公正性，维护司法权威。

维护司法权威之所以要保障检察权的独立和公正，主要是因为这项权力属于重要但最不危险的。之所以说最不危险，主要是由于该权力具有司法属性，对于行政机关等权力干涉的抵御能力不强，导致检察官在司法活动中容易受到他人的影响和干涉。

但这项不危险的权力却有其重要性，主要体现在无论是在刑事诉讼领域的审查起诉中、自侦案件的侦查中还是在民事诉讼领域的检察建议程序中，检察官的作用都不容忽视。法院在审理案件时，需要遵循大前提-小前提-结论的三段论式法律思维方式，而在刑事案件的庭审案件中，小前提的实现主要依赖于检察官提供的刑事证据。民事诉讼法修改后，检察建议亦对法官裁判案件有较大的影响作用。法律是守卫社会的最后一根底线，司法机关则是这一底线的保护者与守卫者，为了使得司法活动得到公正的结果，就必须促进司法程序的良性互动循环，维护最不危险的权力的独立性。

（二）有助于检察监督职责的实现

在我国，检察权的性质如何素有争议。有学者以应排除行政机关对工作的干涉为立足点，認为其为司法权，其基本依据是检察机关在运作过程中与法院之间的契合度最高。亦有学者认为检察权具有行政权属性，其理由是其运行过程中的上行下效，而在日常工作中的司法机关代表国家行使对犯罪分子的诉讼权力等。上述两种学说都有其道理，但由于我国的检察机关的制度设计源自苏联，无论是从大陆还是英美的法学理论出发去判断我国检察权的性质似乎都有失偏颇。故此，笔者倾向于认为检察权具有上述两种权力的双重属性。但同时需要指出的是，我国检察机关还扮演着法律监督者的角色，我国宪法将其认定为国家的法律监督机关，具有鲜明的中国特色。

所谓的检察监督职能，具有“法制守护”性质。是指检察机关要遵守宪法和法律，从事实与法律两个维度出发，对我国法律制度的运行进行监督，其基本出发点是为了强化杜绝行政、司法过程中的潜规则的动作。

而基于此，检察机关未来的工作中除了需要对自己提出更高要求的同时，也应直面完善检察官职业保障制度的挑战。如果没有完善的检察官职业保障制度，没有来自经济和权力两方面的全方位支持，其监督职能发挥只能是一纸空文，流于形式。

（三）有助于检察官个体价值的实现

检察官是我国法律职业共同体的重要组成成员，通常接受过正规的法学教育，拥有着与律师、法官、法学专家相同或类似的职业伦理道德权威，不阿贵、不盲从。要求检察官在日常工作中坚持独立价值，努力促使法律事实形成的客观性。同时也要求检察官努力排除行政机关等权力的影响，自学遵守职业准则，反腐倡廉，维护检察官职业的公正性和权威性。

但检察官职业工作压力大，易受外界干涉和影响，倘若没有运行良好的检察职业保障制度作后盾，检察官的自我价值就很难得到最大程度的发挥。

二、检察官保障制度存在的问题

也正是基于检察官保障的必要性，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《保护司法人员依法履行法定职责规定》（2016）（以下简称《规定》），从司法人员的独立性保障、考核方式与责任承担方式的完善、工作安全保障、和医疗福利保障等四个方面做出了纲领性的规定，是我党依法治国方略发展的里程碑式的事件，对法治中国的建议有巨大的指导价值。但该规定只是政党及组织文件，指导性有余，规范性不足，同时也较为粗略。结合该规定的文本分析，我国目前的检察官职业保障中存在的问题如下：

（一）检察官独立性保障不足

为保障检察官的身份，《规定》对检察官的调离、免职、辞退、降级和撤职做出了明确的限制，规定不得以办案数量、接待信访质量等标准作为是否调整检察官工作的标准。赋予了当事检察官以相应的救济权利。这就使得检察官的身份保障有了一定的基础。同时对第三人对检察活动的干涉进行了相应的规定，强调检察官应当在法定职责范围从事相应的工作，赋予检察人员记录干涉事实的权利。

但由于我国检察机关主要由地方管理，检察官的任命主要由地方人大或其常委会决定，地方政府对检察官有较大的影响，地方对检察人员的调动、撤换恣意性较强。虽然在理论上赋予了检察官复议、复核，申诉、再申诉的权利，但操作难度较大。同时，由于缺乏外部监督机制，让检察官直面行政机关的公权力、以个人力量对抗行政机关的权利保护模式并不科学。没有国家机关在外部对检察官调离、免职、辞退、降级和撤职的钳制，检察官的独立性很难得到真正保障。

此外，由于检察院内部管理的行政化，处于较高职位的检察官往往会对低级别的检察官施加影响，以上种种，都影响了检察官独立性的发挥。

（二）检察官经济保障不足

《检察官法》（2001）用专章就工资问题作出了规定，但在实践中，定期增资、检察津贴、保险及福利待遇的详细规定却并未出台。《规定》从医疗和休息两个角度对检察官的经济保障做出原则性的规定，但并不细化，对于检察官退休后的补贴问题也没有很好地解决。实际上，由于检察机关的财政受制于地方财政的影响，检察官的经济保障问题始终困扰着检察机关。

首先，检察官的待遇与其所承担的责任并不相称。虽然《规定》认为只有故意违法、重大过失导致错案并造成严重后果的才能追究当事检察官的责任，并强调在日常工作中应全程留痕。但“重大过失”、“错案”、“严重后果”三个词汇的含义均有较大自由裁量空间。从实践看，检察机关办案压力大，责任重，任务不断增多，但待遇却没有得到相应的提高。

其次，检察官的待遇与其社会地位不相称。检察官是法律职业共同体的一部分，受过良好的职业教育和培训，随着检察官招录也不断严格化，但待遇却没有得到应有提高。个别地区更是由于出于对分工的忽视，形成了法警工资高于检察官的怪相。

最后，检察官的待遇安排不符合检察官的职业特性。某些地区的检察官的职业待遇与行政级别挂钩，并不符合检察权自身的司法属性的特点，导致较多一线检察官待遇较低，但从事的业务工作却是最繁重的，压力也是最大的。

此外，检察官退休后的福利保障缺乏制度支持，而这一切都将影响检察官的职业工作积极性。

（三）检察官职业培训保障不足

《检察官法》（2001）用专章就检察官的培训问题进行了规定，其规定的培训主体为国家检察官院校和其他检察官培训机构，并将学习成绩和鉴定作为任职晋升的标准之一。但在实践中，检察官院校的培训观念落后，培训方法陈旧，很多检察官院校的教师本身缺乏实践经验，在教学过程中往往理论性有余而操作性不足，致使很多培训流于形式，无法对检察官的实践操作形成方法论指导。

三、检察官职业保障制度的完善

（一）完善检察官独立保障机制

首先，应明确检察官机关的职权。检察官的权力源自于国家公权力的规定和授权，检察官的独立与否主要受制于公法的调整。而在公法领域，法无明文规定即不可為。只有清晰的授权才有助于明确检察官的职权范围，将检察官能为、应为之事和不能为之事划清界限，从而保证检察官的职权不受到不合理的限制，也不会受到不合理的扩张。

其次，检察官的行政管理权需去地方化。要想实现检察权去地方化，首先需要改变的就是检察机关的人事任免和财政都需受制于地方的现状，使得检察机关在一定程度上获得独立管理自己的人财物等事项的权利。另外，还应给予检察机关对于其下属的检察官调离、免职、辞退、降级和撤职的异议权，避免公权力和私权利直接对抗，而转为公权力之间的制衡。

再次，要将人大及其常委会对检察机关的监督方式规范化、细致化、成文化，使得所有的监督工作都运行在阳光下，避免因规定不明导致的公权力对司法的变相影响或渗透。

最后，推行主任检察官制，废除检察官的科级制度。主任办责任制，是指以办案组为单位独立行使职权并承担相应的责任的制度，办案组接受检察院领导机关的领导，由主任检察官与其他几名检察官共同组成。这项制度于2007年开始试点，于2013年在全国范围内推广，在我省的实践中，这项制度的施行目前采用了折中的方式，与原本即存在的科级制度并存。但由于担任主任检察官的司法工作人员往往科级较高，这种制度在实践中运行的效果并不是很理想，行政与司法之间的关系一时难以理顺，检察官的独立性也无法得到应有的保障。而要从根源上解决这一问题，就必须废除检察机关的科级制度，我省规划将在改革后的五年内完成。

（二）改善检察官经济保障机制

地方控制检察财政的做法有其弊端，现司法改革将建立单独的检察官薪资待遇序列，大力提高检察官的薪酬待遇，使检察官薪资在一定程度上超过一般公务员的平均工资水平。由于检察的特殊性，不应使同地区薪酬待遇差距过大，也不应按照科级层次来安排检察官的工资待遇水平。

对于《规定》并未予以细化的医疗、保险、福利制度，应尽快出台具有可行性的细则，由于检察机关的工作压力大、任务重、具有一定的人身危险性，还应安排专门的医疗津贴和保险津贴。有学者认为，为提高检察官的经济待遇，应使其延后退休。笔者对此种观点持不同意见：按期退休方可有效保障工作人员的身心健康，同时也有助于保护检察队伍的工作活力。若推延检察官的退休时间，可能会导致司法队伍的老龄化，弱化其总体上的工作能力。

（三）改进检察官职业培训保障

要改变目前的检察官培训现状，首先需要明确检察官在日常办案中需要得到哪些内容的培训，有的放矢，因材施教。将传统的知识教育转化为技能传授和职业培训。笔者认为，应当形成检察官内部的帮扶互助体系，让有经验和专长的检察官对经验相对欠缺的检察官进行培训。这样才可以合理地安排培训内容。同时，应当建立一支由检察官、法官、律师、专家学者为核心的专业培训队伍，开发和研究合理的检察官培训方法和培训体系，以此提升教学的成果。

同时，在检察官职业培训过程中，应合理分配东西部的检察官教学资源，形成东西部检察官的职业经验交流互动。使得西部地区的问题得到东部地区相对素质较高的检察官的思考，也使得东部地区的先进办案经验可以在西部地区得到有效的借鉴和学习。