略论自然资源权属争议解决机制的完善

摘 要 文中以一起山林权争议案件为例，案件处理时间之长，行政处理、复议，行政裁判文书之多，在笔者承办的自然资源权属纠纷案件当中位列第一。这也是相对人在网上浏览到笔者承办自然资源权属争议案件，慕名而建立的委托关系。本文以此案情为例，针对各项相关法律的完善提出自己的建议和意见。

关键词 自然资源 权属争议 司法

作者简介：邱春生，安徽枞城律师事务所，三级律师（中级），研究方向：行政法。

中图分类号：D922.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.032

一、案情回放

坐落于余XX屋后的一块名为“代冲”的山场，1981年林业“三定”时，太湖县政府（下称“县政府”）以“太林政证字第020012号”自留山使用证登记为余XX户使用。后余XX的邻居刘XX主张该山场是当年自己抓阄所得。生产队错误的登记在余XX名下，于1998年提出确权申请，太湖县XX镇政府作出“关于余XX与刘XX山场权属纠纷处理决定”，决定刘XX与余XX屋后“代冲”山场归刘XX管理使用。余XX提出了复议申请，1999年12月县政府作出维持复议决定，余XX向太湖县法院提起行政诉讼，法院作出（2000）太行初字第02号行政判决，以XX镇政府越权行政为由，判决撤销XX镇政府的山林权属纠纷处理决定。

2000年11月7日，县政府作出（2000）2号行政决定，一，撤销1981年林业“三定”时颁发给余XX的“太林政证字第020012号”、 刘XX“太林政证字第020010号”林权证，并予以收回；二，责成县林业局对余XX和刘XX山林权属进行核实后报县政府重新核发新证。

余XX向安庆市人民政府（下称“市政府”）申請行政复议，2001年3月2日市政府作出维持的复议决定，余XX向县法院提起行政诉讼，法院审理认为，两户自留山使用证都填有“大岭凸茅棚山”，该山场的四至中有三面一致，西面界限虽然不同，但经现场察看，山界无法划定，撤销两户林权证并予以收回，对两户山林权属进行核实后重新核发新证的行政决定，是依法履行行政职责的行为，且其行政行为尚在进行之中并没有侵犯原告权属”，2001年6月14日法院作出（2001）太行初字第06号行政判决，维持太政决字（2000）2号行政决定。

其后，县林业局一直没有报请政府对余XX和刘XX重新核发新证，也没有确认“代冲”山场的归属。

2013年5月2日，余XX收到了太湖县林政字（2009）第030351号林权证，该证未将“代冲”山场权属登记给余XX。余XX遂向安庆市中级人民法院提起行政诉讼，安庆中院指定宿松县人民法院管辖，余XX起诉认为县政府（2000）2号行政决定责成县林业局进行核实后报县政府重新核发新证，但一直没有履行法定职责，认为县政府应当主动履行重新核发新证的职责。但法院以余XX“在林权纠纷发生后，理应先向林权争议处理机构申请处理，待林权争议处理机构办理后，再申请登记发证”为由，裁定驳回了余XX诉讼请求，余XX上诉后，安庆中院维持原裁定。

2014年7月7日余XX向县政府邮寄了《林木林地权属争议申请书》就“代冲”山场提出确权申请，但县政府在法定期限内未作出处理决定。余XX于2014年11月4日向市政府提出复议申请，要求责令县政府履行法定职责。市政府2015年2月5日以宜府行复决（2014）35号《行政复议决定书》责令县政府在收到决定书之日起5个工作日内依法受理申请人关于“代冲”山场权属争议申请。2015年2月26日余XX具书要求县政府履行法定职责，对“代冲”山场进行确权。县政府工作人员告知余XX，“代冲”山场权属已经登记发证，且登记在刘XX名下，并向余XX提供了一份林权证复印件，该林权证证号为：太湖县林政字（2015）第0000201354号林权证，登记日期为2015年2月6日（系市政府责令受理确权申请决定的次日）。

余XX向市政府申请行政复议，要求撤销林政字（2015）第0000201354号林权证，市政府经审理认为县政府违反法定程序、认定主要事实不清、证据不足，依法撤销了林政字（2015）第0000201354号林权证。其后，余XX又先后多次向县政府提出书面确权申请，请求将将“代冲”山场的权属确定给余XX户并颁发林权证，但县政府2016年5月16日以太政决字（2016）1号行政决定书将争议的“代冲”山场的林地使用权、林木所有权确定给刘XX。

余XX在法定期限内向市政府申请行政复议，但市政府以宜府复决字【2016】20号《行政复议决定书》维持了太政决字（2016）1号《行政决定书》。

余XX认为县政府太政决字（2016）1号《行政决定书》将争议的“代冲”山场的林地使用权、林木所有权确定给刘XX，其主要证据不足，认定的主要事实不清，且违反法定程序、适用法律、法规错误，要求予以撤销。同时，要求撤销市政府行政复议决定。

安庆市中级人民法院以（2016）皖08行初52号行政判决，维持太政决字（2016）1号行政决定，余XX上诉至安徽省高级人民法院，高院以（2017）皖行终535号行政判决书判决，一，撤销（2016）皖08行初52号行政判决；二，撤销宜府复决字【2016】20号行政复议决定；三，撤销太政决字（2016）1号行政决定；四，太湖县人民政府于判决生效之日起两个月内重新作出处理决定。

一起长达三十余年的山林权纠纷历经多次决定、复议和诉讼，至今仍悬而未决。

二、案件折射出来的法律问题

上述太政决字（2016）1号行政决定内容中“当事人如不服本决定，可以在收到本决定书之日起六十日内向安庆市人民政府申请行政复议或者一个月内依法向人民法院提起行政诉讼”。对此，笔者对有些法律适用问题感到困惑，一一提出，以期逐步完善。

（一）关于自然资源权属争议纠纷的救济途径——复议程序是否前置程序

《土地管理法》第十一条规定，农民集体所有的土地，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认所有权。确认林地、草原的所有权或者使用权，确认水面、滩涂的养殖使用权，分别依照《森林法》、《草原法》和《渔业法》的有关规定办理。

《森林法》第十七条第三款规定，当事人对人民政府处理决定不服的，可以在接到通知之日起一个月内，向人民法院起诉。《草原法》第十六条第三款规定，当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以依法向人民法院起诉。《渔业法》第十三条规定，当事人因使用国家规划确定用于养殖业的水域、滩涂从事养殖生产发生争议的，按照有关法律规定的程序处理。

太政决字（2016）1号行政决定书对于行政复议或行政诉讼是选择性的告知，此与自然资源权属争议前置程序是否相悖值得进一步商酌。

（二）关于自然资源权属争议纠纷的救济期限的确定

《行政诉讼法》第四十六条规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过二十年，其他案件自行政行为作出之日起超过五年提起诉讼的，人民法院不予受理。《行政复议法》第九条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起六十日内提出行政复议申请；但是法律规定的申请期限超过六十日的除外。而有关自然资源法律与此规定并不一致，有关自然资源法律之间的规定也不相一致，如土地管理法规定三十日、森林法規定一个月，《渔业法》、《草原法》未作规定，《渔业法》规定按照有关法律规定的程序处理，根据《土地管理法》第四条，养殖水面归属农用地范畴，《渔业法》没有明确起诉期限。那么，《渔业法》所指有关法律规定当然包括《土地管理法》，而《土地管理法》第十一条将养殖使用权争议又指向了《渔业法》，这一定程度反映法律规定不严谨，缺失法律应有的严肃性。《草原法》只是规定依法起诉。凡此种种，致使当事人及办案机关在实践中发生认识上的偏差。

（三）关于自然资源权属争议纠纷的救济程序

现行的自然资源权属争议纠纷解决程序耗时长、反复大，通过诉讼不能从根本上解决问题，有的权属争议案件经历多次行政决定、行政复议、行政诉讼（一、二审），加重当事人负担，浪费司法资源，尽管《行政诉讼法》第七十一条规定，人民法院判决被告重新作出行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原行政行为基本相同的行政行为，但在司法实践中，人民法院在司法审查阶段不能从根本上解决问题，人民法院裁判的诉讼价值难以得到真正实现和落实。

三、自然资源权属争议解决机制的完善

（一）建立健全统一的自然资源救济机制

对于《土地管理法》、《渔业法》、《森林法》、《草原法》等自然资源法律关于救济途径、救济期限进行统一规定，或者出台统一的自然资源权属争议程序法，使之更具有可操作性和科学性，在逻辑上更具合理性，也体现我国自然资源法律的严肃性。

（二）建立原处理机关及人员的回避机制

如前所述，自然资源权属争议纠纷解决往往经历多次决定、复议、和诉讼，在实践当中县级政府法制部门机构配置不合理、人员少、办案力量薄弱，受主客观因素的制约，在重新作出行政行为时没有建立回避制度，不利于行政相对人权益的保护。因此，有必要建立自然资源权属争议解决机制中的回避制度，可通过以下方式来完善回避制度。

一是行政复议机关或者人民法院责令原行政机关重新作出行政行为的，作出原行政行为的行政机关应当重新确定承办人员，如果由于人员回避，导致没有符合条件的办案人员，那么，报请上一级行政机关进行调查处理并作出行政决定。

二是原行政机关重新作出行政行为再次被撤销而责令重作的，那么由原行政机关的上一级行政机关进行调查处理并作出行政决定。

三是建立当事人申请制度，赋予行政相对人的申请回避权，行政相对人认为原行政机关或其工作人员与行政相对人或利害关系人有利害关系，可能影响行政决定的公正作出，相对人可以向行政机关的上一级行政机关提出，要求该上一级行政机关行调查处理并作出行政决定。对于工作人员的回避，相对人向行政机关提出，若机构设置、人员配置等因素所限，则由行政机关报请上一级行政机关进行回避审查，上一级行政机关决定回避的，由作出回避决定的行政机关安排所在行政机关工作人员承办。

四是建立复议机关、司法机关干预制度，复议机关、司法机关在作出撤销原行政行为，责令重作的同时，有权决定原行政机关重新作出行政行为，也可以决定原行政机关的上一级行政机关作出决定。

（三）赋予司法审查机关的实体确定权

在司法实践中，司法机关往往撤销行政决定责令重作，而不能直接改变裁决结果，不利于司法权威的树立，不利于纠纷的统一解决，这也是自然资源权属争议纠纷案件处理耗时长、反复大，不能从根本上解决问题的主要原因。因此有条件的赋予司法审查机关实体确定权有利于维护相对人、利害关系人合法权益，避免不必要的诉累。司法审查机关的实体确定权可以确定在司法机关作出二次或者三次责令重作后，司法审查机关认为还要撤销行政行为，责令重作的，届时，赋予司法审查机关的实体确定权，及时终结纠纷。