乡村振兴战略视域下农村生态环境问题及对策

李 硕



乡村振兴战略视域下农村生态环境问题及对策

李 硕

（广西师范学院，广西 南宁 530022）

美丽乡村建设是十九大报告中建设美丽中国的重要战略布局，也是乡村振兴战略的应有之义。随着精准扶贫工作以及美丽乡村建设的推进，农民的生活水平有了显著提高，但由此也带来了一系列环境问题，如农村生活垃圾污染、农业生产污染、外来工业污染、农村基础设施建设导致生态环境破坏等。必须进一步完善环保法规建设、加强农村环保基础设施建设、发展绿色循环经济、加强农村环境监测、提高农村环保意识和社会参与度，以期更好地加强乡村振兴战略中的生态环境整治。

美丽中国；乡村振兴战略；生态环境治理

一、问题的提出

党的十九大报告明确提出乡村振兴战略，“三农”问题再一次被提到党和国家的议事日程。新时代我国社会的主要矛盾已经转变为人们对美好生活的需要同不平衡不充分发展之间的矛盾，美好生活首先表现为我们居住的环境要美。然而，在城市化发展过程中，全国各大城市暴露出愈发突出的环境问题，如汽车尾气、工厂废气的排放，导致河北、北京、河南、重庆等地出现严重的雾霾，严重危害人们的健康，阻碍经济社会正常运行。因此，党和政府高度重视城市的环境问题，投入大量资金进行城市生态建设，却忽视了农村生态环境的破坏。随着新型城镇化以及美丽乡村建设的推进，农村中暴露的环境问题也愈发显现，政府扶持的乡镇企业，在建设农村基础设施、发展农村产业的同时，破坏了农村生态环境；农民生活水平的提高，也带来了更多的生活垃圾。然而，农村垃圾处理设施不完善，加剧了农村环境的污染；农村粗放落后的种植方式如秸秆焚烧、喷洒化肥农药等也是农村环境问题的源头。这些问题的出现都阻碍着乡村振兴战略中提出的建设美丽乡村，为农民创造安居乐业的美好家园这一目标的实现，因此，农村生态环境的治理成为当务之急。

二、乡村振兴战略视域下农村生态环境的现状

（一） 农村生活垃圾、污水增多

近年来，新农村建设和精准扶贫工作取得显著成效，农村人民生活水平有了显著提高，生活方式变得多样化，农民不再只是追求“温饱”的满足，对发展和享受的消费增多，从“吃”延伸到生活的方方面面，农民产生的生活垃圾逐年增多，加剧了农村居住环境的恶化。根据中国环境状况公报数据显示，仅2014年，我国农村生活垃圾排放量高达2.8亿余吨。污水排放量为90余亿吨。由于农村垃圾污水处理设施不完善，“垃圾围村”的现象普遍，如很多生活垃圾被随意投放在某片荒地或废弃场所，垃圾长期堆放散发的恶臭和分解的微生物，以及垃圾焚烧处理的过程，都造成了农村环境污染。除了生活垃圾以外，农村养殖较为分散、未形成规模经营，禽畜粪便未集中处理利用，而是随意排放，当经雨水冲刷，禽畜粪便会随着雨水进入河流，污染水源，威胁下游饮用的人民的健康。加上农村的厕所多为半露天的旱厕，常年散发的有毒有害气体散发到空气中，造成空气污染，威胁人们的健康。

（二） 农业生产方式相对粗放，土地利用率不高

在十九大报告中提出的乡村振兴战略“三步走”计划中，到2035年，农业农村现代化基本实现。虽然在全国很多地区，已经基本实现了农业现代化，但在偏远落后的山区或农业环境相对恶劣的地区如内蒙古、青海、西藏、滇桂黔石漠化地区等，出于交通闭塞、经济落后、农业产量低下等原因，不宜规模化经营，只能采取粗放的土地经营方式，主要依靠数量较多的土地和自然肥力较高的土壤增加农作物产量，却很少注重耕种技术和人力投入。当土壤贫瘠，农作物产量低下时，农民便会选择在土地施放大量化肥农药或秸秆焚烧的粉末，以此提高土地的肥力。通过这种方式轮番耕作，会使土壤的肥力逐渐下降，加速土地板结和硬化，化肥农药的残留也会污染地下水和土壤。另外，我国农业生产的化肥农药利用率普遍不高，据中国环境状况公报显示，2013年全国化肥有效利用率只有33%，农药利用率只有35%；2014年全国化肥利用率为35.2%，农药利用率为36.6%（见图1）。每年地膜使用量约130万吨，超过其他国家的总和，使农村也出现了严重的“白色污染”。

图1 2013-2014年全国农业生产化肥、农药利用率

数据来源：中国环境状况公报

（三） 乡镇企业崛起，工厂转移农村，导致生态环境破坏

近年来，国家为了促进农村剩余劳动力就业，提高农民收入，减少贫困人口，带动农村基础设施建设和资源开发，采取一系列优惠政策鼓励、扶持乡镇企业发展，带动当地经济的发展。如通过财政补贴、税收减免优惠、贷款优惠等举措。于是，乡镇企业在国家优惠政策的引导下，纷纷加入到农村经济建设中。随着近几年来城市和农村建设用地的增多，全国耕地面积在逐年减少（见图2）。

图2 2009-2015年全国耕地面积年际变化趋势（单位：万公顷）

数据来源：中国环境状况公报

一方面，很多企业没有考虑当地的生态环境和农民自身的利益，以生态环境破坏为代价，盲目发展生产，投机取巧，套取国家的财政资金，获得巨额收入。例如，根据笔者走访调查，在某些村，由于人口迁出较多以及农民种地的意愿减弱，大量土地成为荒地，未得到充分利用。一些企业通过与政府合作，以低廉的价格征收农民的土地，建立各种果园种植基地、林木种植基地、茶叶种植基地等。由于农村地区的水源、交通等基础设施缺乏，承包产业园开发的企业便通过钻井开采地下水用于灌溉、毁林开荒用于种植，改变了农村原有的地形地貌，造成水土流失严重，土地荒漠化、耕地面积减少等现象，严重破坏了农村生态平衡。

另一方面，由于城市污染较为严重，环境治理较为严格，大批企业污染排放超标，政府限制其生产，而农村在生态治理方面则相对松懈滞后，于是一大批工业企业为了减少污染治理的成本，便将工厂转移到农村，直接将废气、废水等污染物排放到农村，加剧了农村环境的恶化。例如，2017年6月，河北无极县郝庄乡牛辛庄村发生了一起“倾倒废液事件”，某化工厂非法将废盐酸倾倒在该村的河道内，造成了当地村民5死2伤。还有近年来出现的河南“镉麦事件”、江西“镉大米”事件，河北“红水浇麦”环境污染事件等，都体现了工厂转移到农村，对当地生态环境的破坏。

三、乡村振兴战略视域下农村生态环境治理的问题

（一） 农村环保法律法规缺乏

“无规矩不成方圆”，环保法律法规是政府相关部门开展各项环境整治工作的依据。但是，目前我国制定的环保法律法规大多覆盖城乡整体，比较空泛，如《水污染防治法》《大气污染防治法》《环境监测管理办法》《倾倒区管理暂行规定》等，而专门针对农村生态环境治理的法律法规几乎缺乏，例如对农村生活垃圾的处理办法、乡镇企业的排污管理等都未进行明文规定。另一方面，全国性法律法规如《退耕还林条例》《环境保护行政处罚办法》等都是原则性规定，对环境保护的主体、内容和公民环境保护的权利未进行明确规定，具体实施还需要地方立法机关或政府制定具体的法规条例，加上地方政府对农村环境没有引起足够重视，导致农村环保法律的缺失。

（二） 农民和政府环保意识淡薄，维权渠道不畅

“知是行之始”，人们只有在心中树立了环保意识，才能产生环保的自觉行为。改革开放后，农村的精神文明建设虽然有了显著的提升，但是农村总体受教育程度低于城市，尤其是六七十年代以前出生的农民，由于条件有限，教育程度偏低，他们在实际生活中只关心自己的切身利益，而对环境保护的态度漠然甚至没有意识，于是在农村便会经常出现滥砍乱伐、禽畜粪便直接排放到河流、肆意猎杀野生动物等行为，而其他农民由于知识素养偏低，也会表现出事不关己的态度，即使表现出不满，由于对政策法规和反馈渠道缺乏了解，被限制在环保行动之外。即使农村设置了环保设施，农民的环保意识淡薄，加上村委会、地方政府不注重环保工作的持续性，只是应付上级领导工作的表面工程，没有做好环境保护的督查工作，环保设施如垃圾箱、垃圾回收站遭到破坏，政府资金又缺乏投入，导致年久失修，环保设施基本废弃，农民的环保行为更无从谈起。另一方面，农民环境保护的维权渠道不畅通，地方政府对公民环保诉求的回应不及时。村委会及地方政府没有专门设立环境治理部门，多头执法严重，容易出现执法重复、错位，即使农民有环境保护的诉求，当把意见或建议反馈给当地政府，仍然得不到明确满意的答复，还需要进一步反映给上级机关，导致申诉无门，造成农民环保参与行为的动力不足。

（三） 农村环保基础设施建设不足

基础设施建设是人们正常生活、开展工作的基础，农村环保设施建设是农民环保行为的基础。由于城乡二元体制的差异，城市经济发展较快，造成环境破坏的行为较多，工厂废气、汽车尾气排放、污水排放等造成严重的环境问题，如京津冀地区、重庆、河南等地频发雾霾灾害，而农村出现这种极端天气、引起严重环境污染，阻碍人们正常生活工作的现象相比城市较少。因此，党和政府一直以来把环保工作的重心放在城市，对城市环境保护的投入远远超过农村，随着美丽乡村建设的发展，农村环保基础设施建设还处于起步阶段，只有小部分新村有比较完备的环保设施如垃圾桶、垃圾池、垃圾回收处理站、沼气池、污水处理管道等，在大部分偏远的农村几乎没有环保设施，农民将生活垃圾、废水、禽畜粪便等随意排放到土地、河流，造成土地、水污染，农村的旱厕常年散发的有毒气体排放到空气中，造成大气污染严重。据中国环境状况公报显示，2014年全国对生活垃圾处理的行政村有25.7万个，仅占行政村总量的47%，还有超过半数的行政村未对生活垃圾进行处理；而对生活污水处理的行政村更甚，仅占全国行政村总量的10%(见图3、图4)。由此可见，农村环保基础设施建设还很缺乏。

图3 2014年农村生活垃圾处理行政村与垃圾未处理行政村数量（单位：万个）

（四） 政府和企业的“经济人假设”，忽视农村生态发展

“经济人假设”最早是由西方经济学家麦格雷戈提出的，它指出，每个人在从事一项经济活动时，都希望以尽可能少的付出，获得最大的利益，并为此不顾一切。企业在农村经济活动中，以盈利为最终目的，而政府官员也出于当前的政绩考量，唯GDP至上，一心想大力发展当地经济，而忽视了生态环境的破坏，鼓励乡镇和外来企业进行基础设施建设，放任对当地生态资源破坏的行为。例如，很多农村地区为了发展当地经济，挖山采矿，肆意砍伐树木，毁林开荒，修改河道，种植经济作物如茶叶、核桃树、桃树、风景树等，或大兴土木，兴建楼房，改变了农村的地形地貌，房屋数量超过了农户的实际需求，不仅造成资源浪费，也导致农村生态破坏，水土流失、泥石流等灾害出现。

图4 2014年农村污水处理的行政村与污水未处理行政村数量（单位：万个）

数据来源：2015年中国环境状况公报

四、乡村振兴战略下农村生态环境治理的对策

（一） 完善环保法规建设，约束污染行为

由于城市和农村在生态环境破坏行为、范围、程度等方面有所不同，如城市建设发展较快，主要涉及大气污染、水污染等，而农村环保设施缺乏，农耕面积较多，主要面临土地污染、耕地破坏、森林资源破坏等。因此，立法机关和政府行政部门应该建立健全一整套针对农村环境保护的法律法规条例，如农村土地污染防治法、农村垃圾分类处理管理办法、农村倾倒区管理规定、农村森林资源保护法等，完善农村环保法律法规。对农民的过量焚烧秸秆、滥砍乱伐、牲畜粪便任意排放等破坏环境的行为依法追究，对外来工厂污染的排放、企业资源开发中大肆毁林开荒、政府的包庇纵容、不作为等行为进行依法惩处，做到有法可依，违法必究，约束政府、企业、农民等主体的生态破坏行为。

（二） 加强农村环保基础设施建设

首先，中央政府应该响应国家对于乡村振兴战略下美丽乡村建设的政策和号召，加大对地方政府农村环保资金的投入力度，同时，地方政府也应该将农村环保资金落实到位，设立农村环保专项资金，切实完善农村环保设施建设，如配备农村垃圾中转站、垃圾箱、垃圾清运车、沼气池建设、排污管道等。为了加强对农村环保资金的监管，可以设立农村环境治理巡视小组，授予一定的环境治理监督权限，对资金落实不到位的地方政府进行通报批评，并对地方领导给予一定的行政记过处分。

其次，对于地方政府囿于环保技术限制，“心有余而力不足”，无法有效解决农村环保整治的“政府失灵”，政府应该摒弃“官本位”思想，放下官员领导“架子”，认真反思环境治理的不足，积极转变思想，与时俱进，通过政府向企业或社会购买环保服务的方式，放权于企业或社会组织，提高农村环境治理能力；对于农村环保资金的投入，地方政府囿于财政不足，无力承担的问题，政府应该通过各种优惠政策如税收减免、商业银行贷款优惠、财政补贴等方式，积极引进企业或社会资本参与到农村环保设施的建设中，引导公益企业、环保组织、个人投入到环保事业中。

（三） 转变观念，发展绿色循环经济

习近平总书记在2013年指出，“既要金山银山，又要绿水青山、绿水青山就是金山银山”。在十九大报告中的乡村振兴战略也明确提出，必须坚持人与自然和谐共生，走乡村绿色发展之路。在现阶段，要正确处理好农村经济建设与生态环境之间的关系，农村既要稳定经济增长，也要保护好生态环境。

一是政府应该及时转变发展观念，树立全局意识。摒弃“唯GDP论”，不能一味以生态环境为代价，鼓励企业发展农村经济，要明确农村发展不仅是经济增长，也包括生态良好、环境优美等综合指标。在政府的政绩考核中，也综合考虑经济发展和生态保护等各项指标，引导地方政府树立正确的生态观。

二是政府应该引进环保技术和资本，发展绿色循环经济。政府鼓励乡镇企业或农村种植大户、家庭农场、合作社等新型农业经营主体参与到发展循环经济中：（1）将农村垃圾、旧电池等废弃物等进行回收，收集分散的废弃资源，建立垃圾废物处理中心，将垃圾变废为宝，既为当地农民提供就业机会，增加农民收入，又减少资源的浪费和环境的破坏；（2）政府加大环保投入力度，通过政府购买服务，鼓励企业、农村种植大户等参与到沼气池建设中，充分利用农村的人畜粪便，生活污水等，建设管道设施，发展农村沼气，解决农民的热水淋浴、卫生间如厕等问题，方便农民的生活，同时也提高废物利用率；（3）在农村地区效仿珠三角地区的桑基鱼塘建设模式，因地制宜在低洼处建造鱼塘，在池塘边种植桑树，形成“桑叶养蚕、蚕蛹喂鱼、塘泥肥桑”的生态循环产业链，也可以根据地形地势和自然资源，发展其他循环经济如果基鱼塘，通过种植核桃树，桃树等与养鱼、养虾结合，多渠道挖掘、利用农村固有资源，既促进环保节约，又提高农民收入。

（四） 利用企业大数据平台，加强农村环境监测

近几年来，农村地区频发的外来工厂迁移到农村，使农村地区出现水污染、大气污染、土壤污染等事件。对此，政府工作人员应该不断学习、培训环保知识和技术，掌握环境监测、治理的新技术，提高环境执法能力；与企业合作，充分利用企业的大数据平台、GPS、遥感等技术，通过后台监测、预警、分析、预测，提高事前处理的能力。当企业有较明显的污染行为时，能够及时找到污染源，并加以管控，将污染范围和程度减少到最小，做到“早发现、早处理”，逐渐减少企业对农村的污染行为。

（五） 加大宣传力度，提高农村环保意识和社会参与度

一种社会文化或社会意识的形成与舆论宣传、文化渲染是分不开的，对于农村环保意识的形成也需要加强宣传和引导。

一是加强对农村领导干部的环保知识培训。农村领导干部大多是从基层上任的“泥腿子”，受教育程度相对于城市领导干部普遍较低，但基层经验丰富，比农民考虑问题更全面，思想更深刻，在农村中树立了广泛的权威。因此，农村领导干部的环保意识很重要，它直接影响着农民的环保意识和行为。为此，组织农村领导干部到党校、干部培训中心科普环保知识，让其摒弃传统落后的环保观念，提高对农村环保问题的重视程度和环境治理能力。

二是开展农村环保宣传活动。鉴于当前农村文化产业和文化服务落后的现状，当地政府可以以农村环保宣传为突破口，拿出一部分资金，请当地的文艺工作者、学生志愿者、公益企业、环保组织等，开展以“环保行为进乡村”为主题的文化宣传活动，通过放映环保影片、出演环保主题小品、歌舞、诗朗诵、农民大联欢等形式，在农村寓环保教育于乐中，渲染保护环境的文化氛围，既丰富了农民的文化生活、也提高了他们的环保意识和环保的自觉行为。

2018-07-12

国家社科基金项目“滇桂黔集中连片特困地区生态恢复的制度障碍诊断及治理研究”（项目编号：16BMZ120） 阶段性成果。

李硕（1993-），男，湖北十堰人，广西师范学院经济与管理学院硕士研究生，主要从事公共行政与公共管理研究。

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1674-1072（2018）05-058-05

责任编辑：林善炜