敢开“法治”第一腔

崔克亮　吴思

“依法治国”何时提出？如何成为中国共产党领导人民治理国家的基本方略？法治是如何在国家治理和社会管理中发挥重要作用的？

中国改革开放40年，也是逐步实行法治的40年。回顾过去40年，“法治”在官方话语体系中经历了从“破冰”到“扎根”的漫长而曲折的历程。如今，中国有了一部歷经4次修订的“82宪法”，“依法治国，建设社会主义法治国家”和“国家尊重和保障人权”早已写入宪法，并建立起了“中国特色社会主义法律体系”。

谈到法治，有一个名字是不容绕开的，那就是首倡依法治国、敢开第一腔的法学家李步云。“依法治国”何时提出？如何成为中国共产党领导人民治理国家的基本方略？法治是如何在国家治理和社会管理中发挥重要作用的？在接受《中国经济报告》专访时，李步云教授回顾了中国改革开放以来逐步形成的依法治国理论，以及“法治”如何从敏感词语经过多场激烈争论后最终成为治国理念的过程。

20年大讨论让法治成为共识

中国经济报告：作为中国法治建设的研究者、亲历者、引领者、推动者，您对于法治概念的提出起到了很大作用。能否为我们介绍一下“法治”最终写入中国宪法和法律所走过的历程？

李步云：过去40年中国的改革开放进程包含着法治进程。以1997年党的十五大为界，中国法治建设可以划分为两个发展时期：一是前20年的理论准备和法治实践时期，二是后20年正式确立依法治国基本方略并进一步推进法治国家建设时期。

长期以来，我一直坚持一个观点，即中国走上依法治国道路的起点应该是1978年党的十一届三中全会，当然此后关于法治有过长达20年的争论。学术界曾经有一种误解，认为依法治国的起点是党的十五大。这种看法是不对的。为什么说十一届三中全会是中国依法治国的起点？因为这次会议公报指出，法律要具有稳定性、连续性和极大的权威，做到“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”，要保证法律面前人人平等。尽管公报没有明确出现“法治”的提法，但这一系列法治原则已经体现了依法治国、建设法治国家的思想。所以，十一届三中全会公报是中国走上依法治国之路的一个重要标志。

在法学界解放思想之初，我主要做了两件事。第一，1978年12月6日我在《人民日报》发表了《坚持公民在法律上一律平等》一文，这被公认为法学界突破思想理论禁区的第一篇文章；第二，1979年9月下旬，中国社科院举办纪念建国30周年研讨会，我和王德祥、陈春龙提供了题为《论以法治国》的论文。当时用“以”，但和后来的“依”字是一个意思。这篇论文明确提出中国必须搞法治，并从历史背景、理论依据、观念变革、制度保障等方面对实行“以法治国”作了全面而系统的论证。我在会上宣读此文时，引起了与会的《光明日报》有关同志的注意。当时，《光明日报》有关负责人认为题目太尖锐，于是向中央有关部门征求意见，获得肯定。最后，我们的论文以《要实行社会主义法治》为题，于1979年12月2日在《光明日报》摘要刊载。

1978年后的早期法治实践，有几件大事可作为标志性事件载入史册，表明中国要坚决走依法治国道路。

一是1979年《中共中央关于坚决保证刑法、刑诉法切实实施的指示》（简称“64号文件”）的出台。当时中央书记处主持起草这个文件，要求中国社科院推荐一个法律研究人员参与起草工作，社科院法学所推荐了我。我们一共召开了8次研讨会，最后中央政治局讨论通过，1979年9月9日正式发布。64号文件强调，刑法等7部法律通过后，“它们能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志”。这是第一次把“法治”写进中央文件。此外，64号文件采纳了我的一个建议，取消党委审批案件的制度。过去的做法是，法院宣判要听当地党委的意见，公安部门批捕也由当地党委说了算，实际上严重妨碍了法律权威。我的建议引起有关领导的关注，指示我到最高人民法院和最高人民检察院征求意见。最高人民法院和最高人民检察院均赞同。64号文件还有几项重要突破——废除“公安六条”，五类分子摘帽后与公民一样享有平等权利等。

二是1981年我写了《党必须在宪法和法律的范围内活动》一文，1982年在《光明日报》发表。当时我的考虑是，要依法治国，党必须要带头，必须要起保证和示范作用，这一点很重要。为了这个最重要的问题，我就写了这篇文章。1984年，《光明日报》从3000多篇文章中评出26篇获奖文章，胡福明的《实践是检验真理的唯一标准》获特等奖，其他25篇均为二等奖，法学类仅此一篇。当时正在召开党的十二大，十二大报告采纳了这个观点，把党要在宪法和法律范围内活动写进了文件，并在修改党章时将这个原则写进去了。

三是1982年宪法的制定。这部宪法恢复了在1975年宪法和1978年宪法中被取消了的司法独立和法律平等原则。当时我在中央书记处从事法律事务工作，时任全国人大常委会委员长的叶剑英担任宪法修改委员会主任委员，我和陈进玉为他起草了《在宪法修改委员会第一次会议上的讲话》。这篇讲话稿实际上是中央给“82宪法”定调。我在这篇讲话稿中提了两个原则，一是修宪要贯彻司法独立，二是要贯彻立法平等。这两个原则审稿时都通过了，可见当时党内普遍接受和提倡法治观念。后来修宪秘书处起草的文件多由我提完建议后报中央领导审查。同时我借这个机会在《人民日报》连续1个月发表了10来篇文章，对依法治国提出了更多具体建议，大多数观点都被采纳了。举两个比较典型的例子。一是我写了一篇题为《什么是公民》的文章，指出地、富、反、坏、右“五类”分子和被判刑人员都是公民，并建议在新宪法中写入“凡具有中华人民共和国国籍的人就是中国公民”；二是将宪法中“公民的基本权利（与义务）”一章调整至“国家机构”一章之前，体现了国家是手段，公民是目的，国家机构的存在是为公民服务的。这些建议都被“82宪法”采纳了。

中国经济报告：当时中国法学界还就“法治”与“法制”展开了争论，亦称“刀制”与“水治”之争。法治与法制的主要区别是什么？

李步云：一些人认为“法治”与“法制”这两个概念并没有什么区别，中国有“健全社会主义法制”这一口号，就用不着再提“依法治国”了。这种观点一直到党的十五大还有人提。

实行依法治国，当然要建立健全社会主义法制，但“法治”与“法制”是有重大区别的。首先，法制是法律制度的简称，它是相對于经济制度、政治制度、文化制度而言；法治则是相对于人治而言，没有人治则无所谓法治，没有法治也无所谓人治。其次，法制概念的内涵包括各种法律规则以及法的制定和实施等各种制度，如立法制度、审判制度、检察制度等等及其运作；法治则是与人治相对立的一种治国理论和方略。再次，历史上任何国家的任何一个时期，都有自己的法律制度，但不一定是实施法治。

有人提出，我们过去常讲“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，已经很全面，既有动态也有静态，再提依法治国已无必要。虽然十六字方针很重要，但没有强调法律必须良好。如果不是良法，就不是依法治国。

中国经济报告：经过了20年的争论，终于，在1997年党的十五大上，“依法治国，建设社会主义法治国家”被写入大会报告。1999年3月，第九届全国人大二次会议通过的第三个宪法修正案也随之把“法制国家”改为“法治国家”。您作为亲历者，能否介绍一下当时如何最终形成了这样的决策？

李步云：我把党的十五大看成是40年依法治国的第一个里程碑，因为十五大正式确定了实行依法治国、建设社会主义法治国家的治国方略和奋斗目标。

跟我相关的主要有两件事。一是我写了《依法治国的理论依据和重大意义》一文，把依法治国的理论依据和重大意义概括为四句话，即依法治国是市场经济的客观要求，依法治国是民主政治的重要条件，依法治国是人类社会文明的主要标志，依法治国是国家长治久安的根本保障。这四句话写进了十五大报告，同时又改了一句话，改得很好，把第二句话改成了“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，正式提出了治国方略。十五大报告等于给前述20年的争论画了一个句号，同时提出了依法治国的方略和奋斗目标。二是从1994年下半年开始，中央政治局决定每年举办两次法制讲座。第一次是那一年12月由曹建明主讲“国际商贸法律制度与关贸总协定”。第二次是1995年1月由王家福主讲“社会主义市场经济法律制度建设问题”，我是这一讲的课题组成员。1995年冬第三次讲座的主题是“关于实行依法治国，建设社会主义法制国家的理论和实践问题”。我经过半个多月的准备，写成了“依法治国，建设社会主义法治国家”这一讲稿。后来司法部决定改由王家福于1996年2月8日代表课题组在中南海作了讲解，我仍然是课题组成员。一个月后，第八届全国人大四次会议的一系列重要文件都将“依法治国，建设社会主义法治国家”作为法治建设的总方针和奋斗目标肯定了下来。

十五大确定的是党的治国方略，而两年后“依法治国”被载入宪法，成为了国家机构治理国家的基本方略。为这次宪法修改，中央修宪小组先后召开了两次座谈会征求专家意见，一次有经济学家参加，一次是法学家参加。我参加了有15位法学家出席的座谈会。大家对中央提出的六条修改建议均表赞同，包括将“依法治国，建设社会主义法治国家”写进宪法这一条。

依法治国从理论走向实践

中国经济报告：最近20年间，中国法治建设虽取得了不少成绩，但随着中国社会深度转型，人民的法治需求越来越强烈。在此背景下，2014年党的十八届四中全会作出全面推进依法治国的重大决定。能否谈谈您的看法？

李步云：我对党的十八届四中全会有一个总的评价： 它是我们法治道路上的第二个里程碑。这么说有两个理由：一是在我们党的历史上，十八届四中全会是第一次用中央委员会全会的名义就依法治国作出了一个全面的决定。二是这个决定的基本特点可以概括为八个字，即“全面落实”、“加快建设”，落实了党的十八大提出的“全面落实依法治国方略，加快建设社会主义法治国家”的要求。

在这个过程中，决策层也征求了学者的建议。我谈了三点意见。

一是党的十八届三中全会关于全面深化改革的决定必须上升到国家法律层面。当时流行一种观点，认为中国社会主义法律体系已经建立起来了，立法工作已经完成，今后的主要任务是解决执法和司法的问题。这种看法需要商榷，立法没有完成时，只有进行时。

二是制定的法律必须良好，要满足三个标准、九条要求。具体而言，良法必须真善美，其中，真要求法律必须体现事物的本质和客观发展规律，符合时代精神，符合当时当地具体国情的需要；善要求法律反映全体人民的意志和利益，保障社会公平正义，能够促进社会经济文化的发展；美要求法律本身在宏观结构上要科学，在微观结构上要完善，在法律条文上要符合逻辑。宏观结构科学是指法律体系的上下（上位法与下位法）、左右（此部门法与彼部门法）、前后（前法与后法）、里外（国内法与国际法）的关系统一、协调、科学，微观结构完善是指法律必须要有主体、行为和后果三个要素，法律条文符合逻辑是指严谨、具体、明晰。

三是法治国家应有具体标准。1999年我在《人民日报》上发表的《社会主义法治里程碑》一文中总结过十条标准，前五条讲的是需要有完备而良好的法律，后五条讲的是法律要有极大的权威。但这次有关部门征求我的意见时，我重新考虑了下，觉得“老十条”过于抽象，不太好落实，于是起草了另外十条标准：人大民主科学立法，执政党依宪依法执政，政府依法行政，社会依法自治，法院独立公正司法，完善法律监督体系，健全法律保障体系，弘扬法治文化，运用法治保障人权，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国的有机统一。

中国经济报告：从上述十条标准来看，中国在建设社会主义法治国家的道路上哪些做得比较好？还有哪些需要加快推进？

李步云：现在看，我们在这十个方面取得了很大进步，比如法制完备、法律监督、人权保障等方面就做得不错。但这些标准均涉及一系列理论、观念的更新和体制、制度的变革，要使其全面切实地得到实现，是很不容易的，还需要继续努力。

现在有一个关键问题是建立违宪审查机制。党的十八届三中全会、四中全会、十九大都提出了相关要求，显然决策层也很关心这个问题。难点就在于不好界定违宪行为。我的建议是，违宪审查机构的职责为执行包括违宪审查、宪法解释、重要权力机关权限的划分、违反宪法文件的撤销等任务。在宪法监督机制和程序方面，不能照搬西方模式，必须从中国国情出发，在现行人大制度的框架内进行设计。现在是全国人大在法律委員会的基础上变为宪法和法律委员会，来代替宪法监督委员会，我认为这是一个进步。建议在宪法和法律委员会之下设立一个办事机构，负责违宪审查工作。

中国经济报告：党的十九大报告明确指出，加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威；推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。今后，在立法上应如何保障实行良法之治？

李步云：在保障良法之治方面，我在2014年提过一些建议，包括：把立法听证列入正式程序；提前公布草案，让广大公众了解、讨论、提建议；给人大代表留出调查的时间，保证发言质量；小组发言讨论时，提倡辩论和提出不同意见；向媒体公开；建立健全档案制度，人大代表的表态、意见都要记录下来，实行终身负责制；反对部门保护主义，更多依靠专家，通过各种手段摆脱部门立法。现在有很多进步。比如全国人大在制定每一部法律之前要先制定规划，每一部法律在起草和交付表决之前必须上网公示。需要注意的一点是，应避免部门立法，这是一个长期存在的问题。必须超越部门，尽量让专家、公民和主管部门共同参与立法。

中国经济报告：您认为当前中国在执法环节有哪些问题需要关注和改进？

李步云：习近平总书记说，要在每一个审判案件里体现社会公平正义。要做到这一点还有很长的路要走。在执法过程中体现社会公平正义，需要执法严格，法制统一，完善法律监督、人大监督、监察体系监督等等。除了建立健全上述制度外，还要加强对执法人员的法制教育，提高他们的水平、素质，增强其正义感。也就是说，要综合运用制度、监督、反腐、教育的组合拳来解决这个问题。

中国经济报告：您如何评价当前司法体制改革的试点情况和总体进程？

李步云：法官员额制、最高院巡回法庭以及互联网法院和知识产权法庭这些改革是值得肯定的。互联网、知识产权有很高的专业性，在其发展过程中面临很多问题，比如侵权、泄密等等，设立专门法院有好处。现在的各项改革中，司法改革力度比较大，应该说是比较成功的。

中国经济报告：中国法治建设的40年，也是中国朝市场化方向改革和向全球化开放的40年。中国法治建设与改革开放是一种什么样的关系？二者是如何互动的？

李步云：依法治国的第一个立足点就是，它是市场经济的客观要求。市场经济可以被称为法治经济，没有法治就无法形成市场经济。这是因为，市场经济的经济主体是多元的，以利益、利润作为核心，对资源的配置是遵循经济自身规律的，比如价值规律、竞争规律，它是一种平等交换和自由交换的经济。在这种情况下，必须依靠契约、合同来调节市场主体的行为。因此，过去40年中国改革开放的基本经验就是建立了市场经济制度，而法治与市场经济二者是分不开的。

中国经济报告：中国法治建设40年，还是中国法律体系、法治体系在全球化浪潮中与世界接轨的40年。其间的标志性事件，就是中国加入世贸组织，按国际贸易规则融入全球贸易体系。在当前逆全球化趋势愈演愈烈、国际贸易摩擦频发的背景下，中国如何从法律层面构建开展和保障国际自由贸易的长效机制？国际法与国内法之间是何种关系？

李步云：现在国际上的大趋势是支持多边主义、反对单边主义，中国的态度是正确的。但与此同时，我们也应该解决一个问题，即尊重国际法，对国际司法也要承认其法律权威，严格执行国际多边或双边条约，在立法层面协调好国内法与国际法的关系。

法学观和治学理念

中国经济报告：请用通俗的语言告诉我们，什么是法？法的本质是什么？

李步云：过去人们通常说法是统治阶级意志的体现，是阶级斗争不可调和的产物。甚至有人认为，在社会主义制度下，法也是统治阶级意志的体现。自1956年剥削阶级被消灭以后，中国已不再存在一个“被统治阶级”，在党和政府的文件以及党和国家领导人的文章和讲话中也从未说过中国还有一个“被统治阶级”。既然没有“被统治阶级”，当然也就不存在“统治阶级”。因此，说社会主义的法仍然是“统治阶级意志的体现”，是不符合事实和逻辑的。我很早就回答，法既不是统治阶级意志的体现，也不是阶级斗争的产物。法是调节社会关系的一种手段，或者说规则和规范。

法之所以产生，有一个根本的社会需求，那就是人类社会自始至终存在的三个基本矛盾。第一个是社会秩序和个人自由的矛盾。社会中的生产、交换、分配、公共生活、家庭生活都需要秩序，但人的思想和行动是自由的，这是人的一种本质和价值。秩序和自由就是一对矛盾。第二个是人与人之间、人与社会组织之间对物质和精神追求的矛盾。人有物质追求和精神追求，但相互之间可能你侵犯我或我侵犯你。第三个是权威和服从的矛盾，也就是管理与被管理的矛盾。恩格斯说，一个社会需要权威与服从，好比船需要船长，乐队需要指挥。一个社会组织只要存在，就有管理与被管理的矛盾。这三大矛盾客观上需要一种规则来处理和调整，所以说法是解决这三大矛盾的客观产物。法最早表现为禁忌，后来才产生了习惯和习惯法，最后是成文法，这些都是广义上的法。所以我给法律重新做了定义，法律是国家制定和认可的调整人们的社会关系和权利关系、调整社会组织之间各种矛盾的行为规则。

法的本质是什么呢？我认为法有工具的性质，是调整社会关系的工具，但法首先具有的是伦理价值，是维护社会公平正义的手段。因此法律有两重价值，既有工具价值，又有伦理价值。

中国经济报告：在立法原则上，有学者认为中国可以借鉴判例法的经验。成文法和判例法两种法系各有何优劣？中国是否可以借鉴判例法的优点？

李步云：关于法系的问题，我认为大陆法系（成文法）和英美法系（判例法）各有优劣。目前来看，国际上总的趋势是两种法系互相取长补短，彼此越趋接近。中国应该重视借鉴英美法系的经验，现在实际上也是这么做的，但做得还不够。最高人民法院定期发布一些典型案例作为判案参考，未来可以在判决时提高判例的等次，考虑赋予其一定的判决效力。

中国经济报告：中国古人尝云：如无必要，勿增实体。就法律而言，是愈简明愈好，还是愈繁复愈好？

李步云：法律具体一点好，还是原则一点好？我觉得具体和原则是辩证的关系，没有经验时可以原则一点、抽象一点，经验很丰富时可以具体一点，以增强法律的可操作性。这是处理的艺术，也是科学立法的一个很大的问题。

中国经济报告：有学者评价，您对中国法治问题尖锐性的认识以及处理这些问题的技巧要比年轻一代学者高明得多。您既对西方的法治文化、价值保持一种开放态度，又特别强调中国特色社会主义道路，在对新中国成立以来境况了解的基础上，寻求西方文明与中国孕育的现代文明的融会。您这种“高明”的智慧和“技巧”是如何形成的？

李步云：我在学术上所取得的成绩皆可归功于唯物论与辩证法的方法论，以此为基础形成了我的治学理念，《人民日报》概括为“求实、创新、严谨、宽容”的治学八字经。“求实”是治学的根本。有两个基本含义： 一是要正确处理好理论与实践的关系，即理论应来自实践，又能指导实践； 二是要重视对现实问题的研究，不搞玄而又玄的东西，也从不“无的放矢”和“无病呻呤”，而是密切关注中国现实问题。“创新”是治学的追求。一篇文章、一份研究报告、一本书，总得在新问题、新观点、新论据、新方法、新资料上有所发现，有所发明，有所创造，有所前进。“严谨”是治学的品格。态度必须认真负责，思维方法必须科学缜密，浮夸、马虎是大忌。“宽容”是学术的品格。治学的宽容与做人的宽容、学术的宽容是密切联系在一起的。