英国住房保障制度与时俱进新发展

王志成

随着英国保障性住房制度改革的推进，住房金融的发展已成为推动住房保障制度建設的关键。不论是国家建立住房保障制度的资金来源，还是居民改善居住环境，提高居民居住质量都离不开住房金融的大力支持。在英国的住房改革中，政府财政、专业金融机构、住房协会与房地产开发公司都起到了重要的促进作用，加上住房融资模式的多元化畅通，为英国保障性住房自有化提供了较好的金融支持。目前英国比较成熟的保障房融资模式有经下几种：

一是财政拨款模式。英国在财政融资方面，包括中央和地方两级政府的财政拨款。地方政府在住房保障方面的投资主要是包括公益投资和金融支持。而中央财政主要采取二种补贴方式，一是拨款给地方政府；二是补贴非赢利组织（主要是住房协会）。例如英国政府扶持非赢利组织兴建的可支付住房和对低收入者的租金补贴，一直保持在政府财政支出的5%左右。

二是固定资产模式。英国住房保障工作的具体安排都是由地方政府来完成的，地方政府在住房保障方面的投资主要是固定资产。其中包括土地和房屋的收购、住宅的新建和翻新、住宅周边公用设施的修建和其他固定资产项目。如2015财年，在英国地方政府保障性住房预算中，各类住房新建、翻建和维护的分项支出仍是主要部分，其占比达四分之三强。

三是公私合作模式。公私合作模式（PPP模式，也称PPP融资，即Public Private Partnership的字母缩写），PPP模式起源于1982年英国的“公共私营合作”的融资机制。PPP模式是一种政府部门与私营机构通过合作来提供公共产品或服务的采购模式，可以被理解为一系列具体融资模式的总称；但是PPP融资更加强调合作过程中的风险分担机制和项目的资金价值（VfM）。1999年英国将PPP融资应用于Livable类保障住房项目中。多年来英国的实践表明，在高房价地区采用PPP融资模式，能够以合理的支付水平和有效的方式实现公共部门的社会保存障住房投资目的，通过合理分担风险提高资金价值。

四是地方债券模式。英国有着十分完善和成熟的地方债券市场。由于保障房建设和资金回收期长，且保障房中的廉租房和公共租赁房不能随便出售，每月收取的租金相对有限，只能用来偿还利息，而本金的回收则需要较长时间，因此发行中长期债券能够与保障房的建设和资金回收周期相匹配。例如英国地方政府发行的保障房债券，主要是为了筹集资金建造低租住房。

五是信托基金模式。房地产信托基金（REITs）是一种以发行收益凭证的方式汇集特定多数投资者的资金，由专门投资机构进行房地产投资经营管理，并将投资综合收益按比例分配给投资者的一种信托基金。例如，在英国现行《公开市场购房计划》的“霍姆斯协议”中，旨在帮助苏格兰低收入人群购买住房，既要求通过RSLs获取补助购买或修建住房，只为购买60%～80%产权的购房者提供资金支持。

六是住房基金模式。在住房保障供给方面，英国强调政府对于住房供给的主导作用。英国保障性住房实施主要依靠社会住房基金（SHG）。SHG从各类住房公司获得资金，然后将资金分配给非盈利性机构。向非盈利机构提供资金的同时，SHG还会审核住户的资格、所有权形式以及退出机制等。此外，英国也实行配建制，即开发商为获得相应地块的规划许可证，必须建设一定比例的保障房，并且在建成后保证房屋一直符合SHG的要求，以实现这些保障房持久的“可支付”特性。在项目建设的效率上，英国财政部调查2014/2015年度显示88%的SHG项目能够按时或提前完成，没有项目出现预算超支情况。

七是社会投资模式。为保障性住房提供更广泛的金融支持，多年来英国政府帮助成立并扶持发展了非盈利性质的社会保障住房组织，如住房协会、公共住宅总会、住房金融互助会等。这些社会组织还与私人银行机构、住房信贷银行、国外金融机构与国际银行等机构联动获得保障房建设与维护的资金来源。例如，2016年25日欧洲投资银行宣布为英国提供10亿英镑贷款用于建设保障性住房，欧洲投资银行副总裁乔纳森·泰勒指出这是迄今为止该银行在欧洲最大一笔此类投资。又如住房协会在英国保障房融资中起到重要的作用，英国的住房协会不仅吸纳存款提供低息住房抵押贷款，还进行整体购买并管理公房，依靠租金收入，解决现存的住房维修等问题。住房协会不受财政赤字规模和政府保障能力的限制，并可以通过私人机构的商业贷款和发放信贷等形式解决融资问题，成为保障房建设的中坚力量。

目前，英国居民中有近70%的居民拥有自有住房产权，另外30%的居民租赁住房；其中，20%的居民从当地政府租赁公有住房、10%的居民租住私人房屋。英国房屋信托委员会（BHTC）副主席赫布·凯莱赫认为：“这种住房消费格局，是长期以来英国住房政策特别是公有住房政策实施的结果，但是与英国居民希望拥有自有住房的传统观念仍有差距。”

“如果英国议会新近提案的《2016～2025年居民住房计划》得以实施，预期在2025年前将实现85%居民拥有自有住房产权；那么全国中低收入居民将会有50%步入‘自有房产族。”英国公共住宅总会（BPHA）总顾问弗兰茨·约瑟夫指出，“这是英国脱欧之后必然迎来全国住房居民的新一轮脱贫改革潮流。”

脱欧之后，BHSS的英国住房保障潮流正在兴起。目前已经实施的改革措施与发展趋势主要包括以下内容：

一是扩大自有房产率。最近特蕾莎·梅领导的联合政府重新提出将公租房出售价格最多降至市场价50%的政策，并将所得资金用于建设新的公共住房。联合政府还决定，在2020年之前建造200万套保障性住房供低收入民众购买，并拟将现有公租房中的380万套分期廉价出售给租住者，以居民自有住房产权的比率。

二是进一步改革房租补贴。作为非盈利机构，住房协会向住户收取的租金要低于私人出租房屋的租金；但作为私人合作性质的机构，要通过租金收入维持其管理和维修住房等方面的支出，住房租金必须达到成本租金水平。考虑到居民的承受能力，未来要进一步改革房租补贴计划。即财政预算中的住房保障资金，原来仅仅用于住房建设和维修；目前则可以扩大使用范围，渐趋转用于发放低收入居民的房租补贴。目前，已经转让给住房协会的住房中，70%的居民按照其住房支付能力的不同，已经不同程度地领取了政府的住房补贴。