经济新常态下地方政府融资平台转型发展思路研究

文/陈军伟

伴随我国改革开放和投融资体制改革，地方政府融资平台为我国经济发展提供了强大的资金支持。然而，随着经济发展动力的转型，地方政府的重心由项目建设向市场化运作转变，面对随之而来的生存压力，地方政府融资平台转型就显得必要而迫切。

一、地方政府融资平台转型的必要性

与其他国有企业相比，地方政府融资平台具有“发展为融资、资产多公益、经营偏执行、考核重规模”的特点，作为独立于政府财政收支系统之外的重要资金供应主体，以融资为核心，为政府项目建设提供了强有力的支撑。这种以“政府决策、平台融资、市场运作、财政保障”为典型代表的地方政府投融资模式，尽管形式上由市场主体企业进行融资，但本质上仍然是财政兜底。在传统的政府投资驱动经济增长背景下，以平台贷款为主要形式，使得政府隐性债务大量聚集，政府债务风险高企，局部区域风险和系统性风险一触即发。随着我国进入经济新常态，尤其是经济增长动力从要素驱动、投资驱动向创新驱动转变，以2013年政府债务排查为界点，我国开始强制规范地方政府融资行为，明确融资平台脱钩转型，无论是PPP模式还是政府购买服务的探索，都在显示中央“政府债务隔离、资金融通合法、风险限额可控”的决心。在地方政府严禁对平台融资兜底和中央不会对地方政府兜底的政策下，当前融资平台的发展环境已经发生变化，全方位转型发展迫在眉睫。

二、当前平台公司政策导向

（一）防范地方政府债务风险是推动融资平台政策转变的初衷

地方政府融资平台政策转变的起点是国内外专家学者和社会大众对政府债务风险，尤其是对由财政兜底的平台融资所形成的隐性债务规模的担忧。根据银监会的统计，截至2017年末，全国地方政府融资平台11734家。其中，监测类平台（已退出平台、纳入一般公司类贷款管理）2549家，占地方政府融资平台总数的21.7%；监管类平台（仍按平台贷款管理）9185家，占地方政府融资平台总数的78.3%。2015年之后，地方融资平台举债规模仍然持续增长，并未得到有效控制。根据统计数据，2015年和2016年，地方融资平台通过债券市场举债规模达到4.21万亿，而这些只是通过债券市场举债的规模，还没有包括通过银行贷款、信托、理财等其他方式的融资。由于大量隐性债务的存在，地方政府融资平台已经成为当前防范地方政府政府债务风险的重要一环。

（二）剥离政府融资职能和独立市场化运营成为政策重点

自2014年以来，为了防范地方政府债务风险，地方政府平台公司的转型发展逐渐加快，各类政策频出，强制剥离政府融资职能和实现独立市场化运营成为政策重点。2014年9月21日，国务院办公厅印发《国务院关于加强地方政府性债务管理意见》（国发﹝2014﹞43号），明确提出剥离融资平台公司政府融资职能，融资平台公司不得新增政府债务。2015年12月21日，财政部印发《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预﹝2015﹞225号），进一步强调取消融资平台公司的政府融资职能，推动有经营收益和现金流的融资平台公司市场化转型改制。2017年4月26日，财政部印发《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预﹝2017﹞50号），要求推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业、依法合规开展市场化融资，地方政府及其所属部门不得干预融资平台公司日常运营和市场化融资。

（三）推动平台定位由“融资”向“发展”转型成为现实选择

根据目前出台的各类政策，一方面，国家对融资平台的融资职能强制剥离，既是在形式上明确政府融资平台不再承担政府融资职能，也有意推动社会形成平台债务和政府债务无关的广泛认知，打破银行等金融机构对平台融资由财政兜底的幻想，实现中央领导下的财政体系、银行为主的金融体系、庞大的地方政府平台体系互相独立合法运作；另一方面，国家对融资平台的融资职能剥离，不是禁止地方平台所有融资，对于已经剥离政府融资职能为了发展目的的融资行为，则没有过多的限制，所有的政策导向都旨在鼓励“地方政府融资平台”向“地方政府发展平台”转变。

三、平台公司转型发展思路

（一）转型的目的既是发展更是生存

政策已经为融资平台的转型发展指明了方向，地方政府融资平台向地方发展平台转变不仅是落实政策的需要，更是平台发展的现实需要。投资驱动转向创新驱动的经济新常态决定了，一方面，政府基础设施投资拉动GDP必须向市场经济要素驱动转型，对地方政府融资平台成立初衷（服务地方政府项目建设）产生实质性影响；另一方面，政府指令性生产运营必须向市场主体自主发展转型，对地方政府融资平台经营内容（执行政府项目）产生实质性影响；最后，政府多平台承载建设必须向优质平台培育转型，对地方政府融资平台数量（分领域多平台）产生实质性影响。当政府融资平台的立足基础、运营基础和存在意义都已经发生了变化，转型的目的也将从发展提升到了生存的高度，“不转而亡”将成为融资平台面临的严峻现实。

图1 融资平台公司转型发展框架设计

（二）转型的核心是“一个政府核心和四个转变”

当单一层面的转型优化无法支撑地方政府融资平台发展时，全方位的转型成为支撑发展的最佳途径。必须始终明确和坚持的转型既不是要脱离政府，超越权限而进行决策；更不是不听政府指挥，成为彻底的自由市场主体；转型要以政府为核心，实现“四个转变”，即从被动融资转变为资金储备，立足长远、服务政府决策；从执行项目转变为项目谋划，立足项目自身、服务项目建设；从资源优势转变为市场优势，立足培育市场竞争力、引导资源开发；从政府需要转变为自我发展，寻求政府和自我发展的科学平衡，以此实现融资、投资、业务、定位四个方面的有效转型。将平台公司打造成为政府推动区域发展的重要力量、政府调控政策的有效通道以及经济增长的助推器、增长点和创新载体。（见图1）

（三）转型的路径是职能延伸和格局放大

传统的融资平台以政府决策为核心，形成的是以“需求——资源——融资——项目”为主要方式的投融资职能和政府决策支撑小体系。为了满足政府项目建设需要，从资金需求出发，通过政府注入资源奠定融资基础，通过融资实现政府项目建设。平台公司的转型不是摒弃原来的体系重起炉灶，而是在原有体系的基础上，进一步延伸和优化职能，逐渐放大格局，形成以“发展——项目——优势——资金”为主要方式的支撑发展职能和政府决策支撑大格局。在新的格局框架内，重在从平台公司自我发展出发，通过项目谋划创造自身市场优势，培育市场竞争力和自我造血功能，形成强大的自有资金储备，主动服务政府的各项决策部署。

四、平台公司转型发展的重点任务

（一）聚焦转型发展重点，全面布局“五路同进、三力共筑”

当明确了地方政府融资平台转型思路和路径，对转型重点任务的把握将是转型成功的关键。围绕“发展——项目——优势——资金”现实路径，转型的重心演变为“五路同进、三力共筑”，全方位布局“五路共进”，积极推进“顶层设计、投资论证、业务优化、培育优势、储备资金”，实现“宏观微观相结合、论证和实践相依托、业务和优势相支撑、发展和资金相匹配”的良好的发展架构；全方位实施“三力共筑”，着力打造“政府决策支撑力、自我发展竞争力、重大项目推动力”，实现平台公司对政府决策全方位、全过程的支撑力；实现平台公司自我发展创新动力和内生驱动的强大市场竞争力；实现平台公司资金储备内部滚动和良性循环的新型项目推动力。

（二）强化顶层设计，科学制定平台公司发展战略

顶层设计的作用是统揽全局和协调各方，直接体现是发展战略。地方政府融资平台顶层设计的核心要义是“与政府脱而不离、与市场争而有矩、与投资行而有谋、与资金为而自承”，始终坚持为政府决策服务的核心，正视融资剥离的正面激励效应，以退为进，充分利用融资剥离倒逼全方位的政府决策服务的机遇；始终坚持市场规律办事，充分参与市场竞争，激发内在发展活力，正视国资身份形象，有所为有所不为，不借助政府资源到处出击，不为市场而市场；始终坚持项目建设重心，坚决落实政府项目决策，正视执行的重要意义，主动积极参与项目谋划，以提前谋划支撑更好地贯彻执行，以贯彻执行强化项目谋划能力；始终坚持资金为王，建立资金内外部良性流动渠道，正视风险成本自我承担的现实，培育发展资金池，健全资金主体责任意识，推动资金自我平衡。

（三）实施投资论证和业务优化，提升平台公司决策支撑力

实施投资论证和业务优化是平台公司服务和支撑政府项目决策和宏观调控的重要途径。一方面，投资论证的意义在于更好地服务政府基础设施和公共服务项目，以投资引导融资，以论证优化执行，通过研究最新投融资政策，分析国内外市场环境，在做好项目执行的同时，积极主动谋划、论证与区域经济社会发展相关的重大项目，充分参与政府的项目谋划过程，更好地支撑政府项目决策。另一方面，业务优化的意义则是更好地服务政府对经济发展的调控，将平台公司的自身发展和政府政策传递紧密相连，是平台公司成为服务地方经济发展的重要力量，通过执行政府的各项战略部署，实施对重点行业领域的投资、兼并和重组，发挥行业调节的传递通道作用，有效地支撑政府调控决策。

（四）着力优势培育，构建平台公司自我发展竞争力

核心竞争力的形成是市场经济环境下平台公司产生内生发展动力的关键。构建平台公司核心竞争力的关键是培育优势，既充分放大平台企业依托政府资源形成的独特优势，又着力实现作为市场主体应对市场竞争必要的市场优势。一方面，发挥既有政府资源优势，利用政府层面资源的绝对优势，积极培育国企层面平台公司独特的比较优势。另一方面，发挥既有的平台优势、政策优势等，挖掘人才优势、管理优势、项目优势，着力形成基于资源的规模优势、基于平台的载体优势、基于政策的产业优势、基于人才的创新优势、基于管理的组织优势、基于项目的运营优势，着力形成市场层面平台公司强大的比较优势，为平台公司成为政府决策服务的强有力支撑奠定基础。

（五）优化资金管理，增强平台公司重大项目推动力

传统的融资平台将资金作为中心，一切的运作都是为了资金而安排。融资平台转型的重点则是将资金作为发展的成果，使资金供给成为发展的衍生功能。一方面，实施资金储备战略，以平台公司自身的发展创造充足的现金流，培育服务政府项目实施的储备资金池，将发展的成果以资金支持的形式直接服务于政府决策，实现资金的企业内部储备，依托项目论证，将资金供给前置于项目的前期谋划之中，形成项目谋划和融资方案的合二为一，以资金内置推动项目建设。另一方面，以资本增值创造循环可再生资金，将外部资金和内部资金充分整合，使平台公司的各项发展成果直接服务于推动政府的重大项目实施，实现依托政府资源优势创造市场价值和依托市场价值反哺政府决策的良性格局，以资金再生支撑项目建设。

五、政策建议

（一）强化平台公司转型发展统一组织领导

基于地方经济社会发展实际，建立平台公司转型发展统一领导机构，坚持“各有定位、专注其职、一企一策、统筹协调”的原则，明确不同平台的战略定位，强化平台公司的责任意识，增强转型监督管理考核，尊重平台公司发展现实，有效分配政府资源，实现平台公司转型发展“全域一盘棋”。建立平台公司转型发展重大问题解决机制，集中政府各类资源，解决转型发展中存在资源、人才、管理等问题。

（二）制定平台公司转型发展规划

深入研究国家平台公司转型发展政策，分析国内外发展形势，因地制宜，制定地方平台公司转型发展总体规划和平台公司转型发展具体规划。以规划为基础，引导平台公司转型发展的有效实施。一方面，制定地方平台公司转型发展总规划，深入分析平台公司发展现状和存在的问题，制定平台公司转型发展的总体思路和原则，明确平台公司转型发展重点。另一方面，制定各平台公司单独的转型发展规划，在总规划的框架内，确定具体平台公司的转型发展思路和重点，确保行动一致。

（三）建立平台公司转型发展外部咨询机制

充分借助外部咨询机构的力量，建立平台公司转型发展的外部咨询机制。一是建立统一有序的政府层面平台公司专家库，为平台公司的转型发展提供支撑；二是建立科学规范的平台公司外部专家聘用办法，强化外部专家聘任管理，形成外部咨询的动态管理；三是充分利用外部咨询机构的咨询成果，充分发挥外部咨询机构的作用，实现外部咨询机构和平台公司转型发展互利共赢。

（四）加快平台公司转型发展步伐

紧紧依托当前国家推动平台公司转型发展的各项政策，转变平台公司发展思路，充分研究当前平台公司发展环境，加快实施平台公司转型。一是统一平台公司转型发展的认识，提升平台公司决策层的发展观念，避免平台公司转型发展的形式化，加快推动平台公司转型发展的实施节奏；二是制定平台公司转型发展时间表，明确各个时间节点，将平台公司转型发展的进度作为管理考核的重要部分，切实提升转型发展的执行力和行动力；三是明确管理层对于平台公司转型发展的责任分工，凝聚平台公司内外部转型发展共识，营造企业内部转型发展氛围，形成推进转型发展的良好格局。