政务服务中心建设模式与发展趋势的研究

文/任河 耿书文 李东

政务服务中心是建设服务型政府的发展产物。早在2011年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于深化政务公开加强政务服务意见的通知》，对政务服务中心的建设和规范提出了明确的要求。包括以提高服务质量和效率为重点规范服务中心运行，着力为群众解决实际问题。进驻服务中心的政府部门要对其服务窗口办理事项充分授权，使不需要现场勘察、集体讨论、专家论证、听证的一般性审批事项能在窗口受理后直接办结。逐步实行“一个窗口受理、一站式审批、一条龙服务、一个窗口收费”的运行模式。党的十八大以来，党中央、国务院和地方各级政府进一步深化行政体制改革，创新行政管理方式，通过大数据、移动互联网、云计算等技术在政务服务中心的应用，正在使审批从“最多跑一趟”向 “一趟不用跑”发展，用数据跑路代替群众跑腿，提升群众满意度，不断推动服务型政府建设。

一、政务服务中心管理模式分析

从各级地方政务服务中心建设和管理情况来看，由于各地建设时期、发展阶段的不同，其管理模式主要分为“传达室”模式、“集成式”模式、“折中式”模式三种模式。

第一类为“传达室”模式。主要是为了解决办公地点分散，公众办事不便的问题，将各职能部门的审批业务办事窗口集中设置在一个大厅，抽调各部门代表集中办公，为社会提供服务。此种模式并不改变原有的工作机制和业务处理流程，不破坏原有的组织管理体系和业务运行环境，只要提供一个集中的办公场所就能实现，而且简单易行，目前国内绝大多数已建成的政务服务中心都属于此类。此模式下的政务服务中心，仅是提供了集中的办事场所，实现了审批部门的物理集中，但审批系统没有联动。涉及多个部门审批的情况，办事人仍需要重复提交资料，审批时间也没有减少。由于缺乏行政审批集中平台，没有系统和数据上的支撑，政务服务中心的管理单位仅仅是组织和协调者的身份，管理和服务能力不足。

第二类为“集成式”模式。全面审视各部门的审批业务，打破原有的部门职能管理体系，以效率至上重新设计审批业务处理流程，将分散在各审批部门审批职能进行整合，建设统一的审批机构，实现管理、业务、服务的有机结合，充分发挥出电子政务的内在优势。天津市滨海新区、成都市武侯区、武汉开发区等都成立了行政审批局，采用了“一个印章管审批”的模式。此种模式改变了原有的组织管理体系，需要进行组织结构重组和业务流程再造，实现了资源集中，提高了整体效能。由于涉及行政体制改革、审批部门整合的问题，实施上难度较大，尤其是省、市级政务服务中心，采用此类模式的较少。

第三类为“折中式”模式。其整合程度介于“传达室”模式和“集成”模式之间。在原有各单位职能不改变的情况下，通过信息化技术，建设一个能满足审批业务集成的应用平台，实现跨部门审批与各部门内部审批业务的无缝衔接。既牢牢抓住审批的两头，实现统一咨询、统一接件、统一受理、统一调度和统一反馈，也能够对审批的过程实现有效监管，实现统一监督。此种模式的优势在于可避开审批业务集成中无法冲破或绕开的体制和政策壁垒，因地制宜，逐步推进审批业务的集成。信息化集成平台的建设，有利于“统一受理、统筹协调、并联审批、限时办结”的工作模式的开展，简化审批环节，缩短审批时间，提升审批效能。近年来，北京、广州、山东、海南等新建的省市级的平台都属于此类。

二、信息化技术助力政务服务中心建设

党的十八大以来，党中央国务院、各级地方政府进一步深化行政体制改革，创新行政管理方式，通过大数据、互联网、云计算等技术应用，推动服务型政府建设。2016年9月，《国务院关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》（国发〔2016〕55号）中提出实现互联网与政务服务深度融合，建成覆盖全国的整体联动、部门协同、省级统筹、一网办理的“互联网+政务服务”体系，大幅提升政务服务智慧化水平，让政府服务更透明，让企业和群众办事更方便、更快捷、更有效率。

在2018年的全国两会中，各省也提出了各自推进措施。浙江省提出，通过互联网和大数据技术支撑，让群众“最多跑一次”。海南省提出“极简审批模式”，全面推行互联网“不见面”审批，让群众“少跑腿”变“不跑腿”。

上述成绩的取得，一方面得益于放管服改革深入推进，行政审批事项大幅削减，非行政许可审批终结；另一方面，在做好行政审批“减法”，公众服务“加法”中，与信息化技术快速发展和应用密不可分。

具体来说，新一代的政务服务中心应从以下几个方面重点建设：

1．建立功能完善的网上服务平台

在完善配套设施，推动政务服务事项和审批办理职权全部进驻实体政务大厅，实行集中办理、一站式办结的同时，加快网上服务平台的建设是实现“少跑路、不跑路”的重点。网上服务平台应涵盖门户网站、微信、政务APP等渠道，以用户为中心，提供在线咨询、网上申报、在线预约、在线业务办理、进度查询、办理反馈等功能服务。稳步推进互动交流，把信息推介、互动交流融入对外服务中。为各类企业、个人提供统一的申报入口，建立标准的服务流程，整合数据，实现一表式申报。接受公众投诉、监督，加强政府信息公开发布，提高政府公信力和公众的满意度。

这里要重点关注几点：一是要建立标准的申报表单，简化材料清单，实现用户办事只填写一套表格，避免重复提交材料。二是加强大数据和人工智能的应用，在咨询服务中，基于知识库系统的知识搜索引擎，提供机器人智能咨询服务。在遇到相对复杂问题，机器人可根据关键词对公众进行智能引导，咨询窗口提供与关键词相关联的其他问题。三是加强证照库、信用库的建设，开展网上验证核对，避免循环证明，逐步推进“不见面”审批。四是利用微信、政务APP便捷性，做好公共政策推送，实现用户互动方便快捷。

2．加强数据整合共享，建设审批业务集成的应用平台

政府各部门之间办事信息、证照信息、人员信息的共享，是避免重复提交材料和循环证明，简化审批流程的前提。只有“数据多跑路”，公众才能“少跑路”。因此，不仅要加大“人口库”、“法人库”、“证照库”等基础数据库，信用平台、共享交换平台等基础支撑平台的建设，还应该继续整合人口、医疗、社保、环保、交通、金融等领域数据，最终实现以数据为核心、以服务为导向形成集政务服务、行政审批和监督管理于一体的业务集成的应用平台。

这里要重点关注几点：一是完善数据采集、入库、更新和共享机制，这是数据横纵向之间的交换和传输前提。二要统一服务标准，整合业务系统，在系统层面实现业务“五统一”，即统一咨询、统一接件、统一受理、统一调度和统一反馈。

还需要注意的是，由于政务服务中心的业务系统涉及到海量公众信息的存储、交换，数据的安全要引起高度重视。建议按照国家信息安全等级保护制度第三级或以上的相关要求，采用防火墙、入侵检测、漏洞扫描、安全监管平台等安全设备和安全策略，做好安全防护。必要时，涉及互联网和政务外网之间的数据交换，可考虑设置安全隔离区，采用网闸等设备，做好数据保护。

3．引入社会力量，推动政府深层次服务

借鉴国外政府社会服务的经验，可以考虑引入社会资源，开展便民服务。如支付宝、微信的在线支付，实体大厅的复印、扫描、邮寄服务。在场所位置允许的情况下，还应考虑建设24小时自助服务大厅，设置自助服务终端机，实现事项的自助申报、证照的自助打印等功能。

4．建立电子监督监察平台，实现全流程的监督监察

“打铁还需自身硬”。在便民服务的同时，对政务服务中心各项业务的受理、承办、审核、批准、办结等各个环节监管，则是政府部门关注的另外一个重点，要做到预防、发现和纠正办理过程中的违法、违规情况，做好内部管控，就需要建立监督监察平台。

新一代电子监督监察平台要做到全流程管控，做到事前公开、事中的实时监督和预警纠错、事后的违规查处，实现与行政审批事项相关的政务公开、事项办理、收费、服务质量、投诉举报等内容以及公共资源交易服务等多角度的监察。

监察要素包括办理时限、办理过程、收费管理、政务公开、用户评议、投诉建议、电子监控、现场监察等各项指标。监察的动作包括实时监察、预警纠错、督察督办、意见反馈、投诉管理、视频监控和信息公开等。

新一代电子监督监察平台为监察部门对行政审批过程进行监督管理，对政务服务中心的办事效率和办事质量提供分析决策依据，为社会公众提供审批服务的信息公开，方便公众监督政府服务质量，最终起到监督、预防、调节和反馈的作用。

三、结束语

随着信息技术，尤其是移动互联网飞速发展，群众对政务服务的期望值不断提高，希望能在任何时间、任何地点，以多种渠道获取自己所期望的服务形式和服务内容。“一趟不用跑”和“最多跑一趟”，都是政府职能转变、简政放权、优化服务的举措，通过行政审批的“减法”，服务的“加法”，换取市场的“乘法”。下一步，各级政务服务管理部门应积极思考，加快学习和应用移动互联网、云计算、大数据等新思维、新方法、新手段、新技术，创新变革服务模式，实现服务方式的主动化，不断提高企业和群众对政府的认可度。