资源禀赋、政策调适与乡村振兴的治理逻辑——基于“中国扶贫第一村”赤溪村的个案研究

王 勇, 刘佳佳

(福建师范大学 公共管理学院，福建 福州 350007)

一、问题提出

目前,在城镇化的进程下乡村衰落问题逐步呈现,这不仅仅是中国面临的问题,也是全球化的问题。截止至2016年世界各地城市人口比例为54%[1]，2017年末我国的城镇化率平均为58.52%。每年都有上亿农村人口,其中大多数是青壮年,离开家乡来到城市形成许多“老人村”。乡村衰落的一个重要因子就是农村的贫困问题。党的十九大报告提出实施乡村振兴战略，按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”[2]的总体要求振兴乡村，具体而言要围绕促进产业发展，加强农村资源环境保护促进农村科教文卫体的全面发展、加强基层民主与法制建设。2018年2月出台的《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》中也给出了指导性意见，党和国家领导人在加强顶层设计的政策文件中对农村的发展问题十分重视，乡村振兴是当前各级政府治理中重要的组成部分，对于提高农村的经济发展水平,缓解农村人口老龄化、农村凋敝具有特殊的战略意义。

实施乡村振兴战略国家必然要增加对农村的投入，但我国是幅员辽阔，各地区的发展不平衡和不充分,所具有的资源要素有所差异,同时不同地域的发展所采取的政策工具与设计也是不尽相同的。要推进乡村振兴战略，建立城乡融合发展定位体制机制就不得不聚焦如何实现资源禀赋与政策调适的相互统一，以此来实现乡村振兴治理的永续发展。本文选取中国扶贫第一村赤溪村作为案例基础，以赤溪村脱贫发展实践的整个过程作为研究对象。这样的案例选择具有较为充分的方法论据。一方面，不仅因为该村振兴模式作为一个成功典范受到政府和新闻媒体的持续关注报道，还因为该村脱贫致富的实践演变展示了资源禀赋要素条件、政策工具与乡村振兴的契合性。

一方面赤溪村的发展历程具有较充分的完备性与有效性，体现了要素禀赋的特点。第一, 赤溪村区位优势明显，自然资源总量丰富，地处国家5A级风景区太姥山内，具备区位资源和自然资源发展优势。第二，赤溪村拥有独具特色的人文旅游资源。赤溪村作为中国扶贫第一村,历年来受到国家领导人和各级政府的关注与支持。赤溪村30多年的扶贫历程正是我国扶贫的一个缩影。第三，赤溪村充分利用各种资源。引进旅游公司，与其合作并借助旅游公司的力量兴建农家乐，鼓励支持村民到旅游企业就业。并主动接受所在景区旅游发展辐射,因地制宜发展旅游。第四，赤溪村发挥旅游资源优势,积极思考旅游开发和旅游扶贫无缝对接。

另一方面，赤溪村的发展历程具有充分的代表性。中国政府扶贫包括三个阶段，赤溪村的扶贫之路对应了以经济开发为主扶贫的第三阶段。这一阶段政府对于赤溪村的扶贫工作模式、扶贫工作方式进行了不断的探索与总结。赤溪村扶贫所取得的成就基本上对应了中国近30年来的扶贫大政策走向，也符合中国扶贫的未来发展的走向。历经数年，赤溪村在各级政府的重视关心和支持帮助下,主动创造机会,抓住机遇,用足了一系列相关的扶贫政策。经过了30多年的发展，在行政区域内得到了确认与支持，突破了“人走政息”的风险，从而呈现出相对稳定的发展趋势。因此，对赤溪村脱贫致富的发展历程的分析能够较为全面地考察乡村振兴的影响因素。

二、研究框架：资源禀赋与政策工具的融合分析

城镇化不断推进，城乡差距进一步拉大，乡村衰落问题凸显。乡村衰落并非单纯的是各种资源要素匮乏的问题，还包括国家政策导向、乡村治理行动逻辑方面的原因。因此，要摆脱乡村衰落，解决城乡区域发展不平衡问题，需要把握好乡村振兴的治理逻辑内涵，正确揭示资源禀赋条件和政策工具对乡村振兴治理的作用机理。

乡村振兴战略不仅是一项顶层设计也是一项系统性工程，既需要科学严谨的治理逻辑、治理机制，更需要环境、经济、人力、资金、土地等资源禀赋条件的支持。现有学者对精准扶贫脱贫的研究和实践中发现资源和国家政策已成为各地政府实现所辖范围的贫困区域实现乡村振兴的主要筹码，地方政府非常重视自身所具有的资源禀赋条件以及优惠政策的宣传工作。由此不难看出，资源禀赋条件与政策工具成为乡村治理中不可或缺的行动要素。在乡村振兴的治理中，通过选择正确的政策工具来科学配置有限的资源，才能更好的实现政策目标，使乡村振兴获得实质性进展。在乡村振兴的治理逻辑结构中(图1)资源禀赋为行动的基础，政策工具的选择作为重要的治理行动机制，同时也为其提供重要支持和保障。

图1 乡村振兴治理的行为逻辑结构

(一)资源禀赋与乡村振兴的治理逻辑

资源禀赋又称要素禀赋，指一国拥有各种生产要素，包括劳动力、资本、土地、技术管理等资源。资源禀赋资源经济学中，专指为了发展社会经济的一个国家或地区自然资源素质状况，包括生态系统为人类生产生活提供的、能触碰到的各种有机质和物质资料等资源[17]。资源禀赋作为一种极为重要的生产要素，是实施乡村振兴进程中促进乡村经济增长的物质基础[18]。在乡村振兴的实践中作为乡村治理主体的政府，也必然要对该地区的资源禀赋条件进行全面考察。

实施乡村振兴战略，要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕”的总要求。产业兴旺要以促进产业发展为中心，积极引导和推动诸如资金、技术、人才等要素禀赋条件向农业农村聚集，通过资源重新配置，实现资源与要素的流程再造，提高全要素生产率。由此可见，资金、技术、人才等要素在实现“三产融合”，不断增强农村经济发展活力的过程中发挥着重要作用。生态宜居是统筹山水林田湖草系统治理，加快推行乡村可持续发展方式，加强乡村环境整治力度，构建人与自然和谐共生的乡村发展新格局。这表明在乡村振兴的过程中只有生态资源好了才能靠的住，靠得稳，才能持续持久的发展。乡风文明就是要促进农村教育、医疗卫生等事业的发展，弘扬优良传统，提升农民的综合素质。在此过程中需要政府提供大量的资金支持来建设农村基础设施，提高农民的文明程度。治理有效是加强农村基层基础工作，健全乡村治理体系，确保广大农民安居乐业、农村社会安定有序。打造共建共治共享的现代社会治理格局需要农村人力资本的支持，但我国农村人力资源呈现出结构失衡，创造财富的人才流失严重等特点，制约了基层社会治理。因此，留住农村人才，培育“三农”人才队伍是促进农村产业升级、农民增收致富的关键，也是实施乡村振兴战略的迫切要求。生活富裕，就是要让农民有持续稳定的收入来源，经济宽裕，衣食无忧。生活富裕的首要前提就是摆脱贫困，而我国许多农村地区普遍贫困，虽然自然资源丰富，但在开发过程中缺乏生态补偿机制，资源优势并没有转化为经济优势，反而出现“富饶贫困”甚至出现“荷兰病”效应，使得精准扶贫、脱贫、减贫的效果收效甚微。因此自然资源既是乡村衰落的原因之一也是实现乡村振兴的重要资源条件。

总之，在乡村振兴的治理逻辑中自然要素、资本要素、人力要素和技术要素等的作用不容小觑。自然资源作为一项重要的“地理资本”能够在对其改善的条件下使农民增收，促进乡村振兴。资本要素包括金融资本、土地和生产的相关的要素和社会资本，它们以不同的形式投入到社会生产中。区域内资本越富余，治理贫困受到的阻力越小，发展经济越有优势。因此，资本既是产业扶贫基本条件，更是实现乡村振兴的重要行动资源。人力资本是影响乡村振兴的关键因素。随着社会经济的快速发展，人力资源对经济的贡献率相较于自然资源而言，其对经济的贡献率逐年上升。近年来，政府为提高贫困地区的人力资源的综合素质，在政策制定上予以倾斜，如：鼓励乡贤返乡就业、加强农民的技能培训等，来推动当地经济发展。

(二)政策工具与乡村振兴的治理逻辑

政策工具是指执政党和政府部门为解决社会公共问题或达成一定的政策目标，选择并确定的引导或促使政策相对人采取期望行为的具体路径和机制[19]。本文在结合萨拉蒙和Rothwell、Zegveld 和陈振明等学者的观点将政策工具划分为供给型、环境型两种类型。这些政策工具对于乡村振兴的作用各不相同。环境型政策工具包括目标规划、策略措施等；供给型政策工具包括公共服务、技术支持、财政投入等；这两类政策工具尤其侧重点和发生机理，要善于将多种政策工具融合形成政策使用的合力，系统有效解决政策实施中的相关问题，从而实现政策的预期目标。政策工具的选择和设计对发挥资源效益也有重要的影响，也是影响乡村振兴战略实施成效的重要因素之一。以“中国扶贫第一村”赤溪村的成功来透视政策工具与乡村振兴的治理逻辑，赤溪村的成功振兴与它合理的利用资源禀赋条件和政策工具的配套使用是离不开的，然而在政策工具的使用过程中，有其自身适用性。也就是说是当单一政策工具不能有效解决实际问题时会给政策主体造成的紧张感，这时就必须采取新的政策工具来调适或补充先行政策工具无法解决的问题。具体而言，当福鼎县委对赤溪村进行输血式的发放救济金和物资等时，当这些政策依旧无法让赤溪村摆脱贫困的状态，这样一方面给政府造成压力，另一方面基于扶贫工作的政绩吸引力，采取财政投入的政策工具来搭建平台、说服村民们实行整村搬迁，以改善当前的贫困状况。从此角度看，该村振兴正是在基于政策工具之间的压力和引力基础上进行。当前我国的贫困乡村应充分利用国家提出乡村振兴战略并提供一系列支持政策的大好机遇，积极把握机会，创新政策措施，走出乡村衰落的局面实现乡村振兴。

(三)政策工具弥补资源禀赋不足

在乡村振兴的过程中，资源禀赋条件和政策工具的选择与设计逐渐受到各级政府重视，很多地区在乡村建设的顶层设计和资源配置等方面都会综合考量这两个方面的因素。从前人的研究中发现除了资源禀赋和政策工具各自对乡村振兴进程中农业农村的发展产生影响外，二者之间还存在着交叉现象。学者认为市场分配资源制度好坏能够促进或制约自然资源促进经济发展的潜在优势[20]。所以选择科学合理的政策工具有利于充分发挥区域资源优势，各区域的资源有所差异，如果采取一刀切的形式，不仅无法发挥优势资源的独特作用，更不能促进经济的发展，体现党和国家对地区发展的支持。政府对一个地区的扶持需要“因材施教”其所制定的政策也需要“因地制宜”。如果一个地区的水利资源丰富，但政策却不予支持建设水电站，反而发展生态游这样不仅资源得不到充分利用，政策实施的效果也收效甚微。所以政策需要根据资源状况，自然环境等条件的不同，及时进行调整，只有适应当地需要才能发挥政策的扶持的价值。由此看出，要素禀赋条件和政策工具在乡村振兴的治理中有着密切联系，合理科学的政策工具的选择能让“资源诅咒”变为“资源福音”。

三、个案描述：赤溪村的“乡村振兴”及其治理

(一)赤溪村概况

赤溪村30多年的扶贫开发可谓是风雨兼程，大体可以区隔成三个时期。第一时期，赤溪村进行了10年“输血式”就地帮扶，全国各地纷纷寄来各类扶贫物资，但由于自然环境恶劣、开发技术的落后、乡村人才大量流失等原因，村民不能合理利用天然的生态优势来发展旅游产业，经济增长缓慢，发展后劲不足。中央政府和地方政府在政策制度上大力扶持赤溪村脱贫工作，赤溪村还是在短暂脱贫后很快再度返贫。第二阶段，赤溪村开始经历十年“换血式”整村搬迁。福鼎政府挪地建新村，划地给搬迁户种粮食，搬迁到新地点的用户无需支付其他费用，便可在此地安家落户。但是由于村民们产生因生活质量有所提高产生自满的情绪，搬迁扶贫收效甚微。第三阶段，赤溪村通过国家的挂职整村推进帮扶、干部驻村、社会捐助等政策来弥补赤溪村人才结构失衡、发展资金不足等劣势，逐步完善公共服务产品的供给。于此同时，政府大力倡导绿色产业扶贫，建设和培养优秀的三农科技人才队伍，对赤溪村的生态旅游资源条件进行合理规划布局，因地制宜依托世界地质公园、国家5A级旅游景区太姥山的区位优势大力发展旅游服务业，村民脱贫成效显著。

(二)赤溪村的治理逻辑

1.生态旅游助脱贫

赤溪村借助地方政府发布一些惠农政策和独一无二的自然资源，依托自然资源禀赋条件，大力发展山地特色农业，以“旅游业为主导，其他相关产业连带拓展发展”的发展模式来充当“抓钱手”，替贫困农民从其他地区到赤溪村来的消贸者口袋里抓来更多的钱。如赤溪村通过培育山区特有的药材、林果、茶叶、蔬菜、畜牧业等主导产业或特色产业，推广防灾抗灾技术。扶持龙头企业，引导农民土地流转并成立专业合作组织等形式带动农户增收致富。因此，产业扶贫脱贫使得村民们在自己家门口就能赚到钱，促进村民们增收，以此带动了村里服务业的发展。

2.乡村精英返乡促发展

国家对大学生创业实施好的政策，帮助他们解决技术和资金上的困难，所以赤溪村进行旅游开发的过程中，返乡创业尤其是大学生毕业回乡创业的人员相对增加。主要表现为在利用当地的优质资源开发特色的产业。现今有30位大中专毕业生依托政策的支持回乡创业，探索新时代的“电商扶贫”。乡村人才掌握了前沿的知识、以及相应的技术回乡创业可以带给村民新思想，新技术、新管理方法。从长远来看，政府要加大政策扶持力度吸引更多的优秀人才返乡创业、就业，带动农村地区的经济、社会和文化等持续稳定发展。

3.社会资本注入促振兴

因为政府对赤溪村扶贫工作的大力宣传以及所产生的积极影响，带动了社会各界对赤溪村的关注与支持，其中有三个较为典型事例：其一是香港沈炳麟先生捐助16万元兴建赤溪小学校舍，改变原来破旧不堪的校舍；其二是内蒙古一家企业捐助150万元扩建560 m2的现代化教学楼，完善了学校的基础设施的建设；其三是福建省诚信促进会专程赠送了15台电脑，是学校有了电脑室、多媒体讲堂等。社会慈善要素的注入，为赤溪村教育振兴提供了有益的补充 。从长远来看，政府要加大舆论媒体的宣传来挖掘各种福利资源。

四、扩展分析：乡村振兴的治理逻辑

资源禀赋与政策工具的融合实际上是暗含了政府实现政策目标，实现乡村振兴的多样化方式。通过赤溪村30多年来扶贫发展轨迹，从资源禀赋与政策工具融合的视角能清晰地透视在乡村振兴的治理逻辑。

(一)产业扶持：把生态优势转化为发展优势, 生态产业助推乡村振兴

乡村振兴战略规划中指出，农业是国民经济的基础，构建现代化经济体系离不开农村经济这个子系统,助推乡村振兴，首先要实现产业兴旺。农村自然资源丰富，要着力推进有特色、有优势的绿色产业，须积极推进“一县一优势、一乡一品牌、一村一特色，一户一对策”的绿色产业比较优势。把生态产业发展成为带动群众增产增收的助推器，探讨出一条农村地区因地制宜发展经济的路子，使“绿水青山”真正变成“金山银山”。

生态产业发展需对农业、工业、服务业进行优化升级，推动产品优质化、绿色化，产业融合化，业态多样化，构建高效生态的新型农业产业体系，让新型农业业态成为农业增效增收的扩张器。在第一产业方面，要深刻考察剖析乡村资源禀赋条件，发展特色和优势农业。赤溪村立足生态、土地资源优势，着力培育白茶、食用菌、淡水养殖等主导产业，加快推动特色水产、茶叶、水果等优势产业发展。在第二产业方面，依托乡村资源发展特色工业，主要以建设城镇工业园区为抓手，支持主产区农产品就地加工转化增值。赤溪村坚持以工业化理念推进现代农业发展, 先后建成蝴蝶生态园、七彩农场、杜家堡等农业示范园、三创园农民专业合作社等；在第三产业方面，依托城市的休闲和养生需求，以乡村旅游为契机，发展以休闲农业如共享农庄、“农家乐”等为载体的共享经济。赤溪村以绿色生态为支点，以“生态经济化、经济生态化”的发展理念采用“1+N”的方式来发展旅游服务业，大力发展农家乐、渔家乐、林家乐等休闲旅游项目，逐步走出一条“景美、户富、人和”的发展道路，打造有聚合自然、形态、格调、人文与和谐的最美乡村。在严格保护中把“绿水青山”转化为群众看得见、摸得着的“金山银山”，实现生产发展、生活富裕和生态优美的良性循环。

(二)精英下沉：反科层化推动基层社会治理触底实践

乡村振兴，治理有效是基础。但随着城镇化和工业化的快速推进, 处于现代化进程中的乡村社会结构发生巨大的变迁，乡村治理结构和乡村治理体系面临前所未有的挑战。创新乡村治理机制，发挥乡村精英的主导和带动作用，才能维护乡村社会良序发展。乡村精英是乡村治理的主体力量。乡村精英在村级治理中的地位和作用是不可取代的，村民自治能否有序、健康的发展取决于乡村精英的主导作用。乡村精英通常是村庄重大事务的主要决策者，极大程度上影响甚至决定着村庄政治、经济、文化等方面未来发展趋向。

但城镇化的推动导致乡村精英的大量流失，农村人力资本结构失衡，农村权威缺少，村民自治实际上沦落为村委会少数人决策，造成农村秩序、基本公共物品供给的缺失，严重制约乡村社会的发展，也影响了农村的稳定。所以精英下沉有效弥补了农村基层人力资源的不足,改善了农村的精英结构,有效发挥着推动农村发展的积极作用。精英下沉使农村发展禀赋差距进一步缩小，使社会公正得以兼顾。众所周知，精英下沉在很大程度上来说实现社会公平的一种机制。赤溪村的发展的过程中实行“驻村干部”制度，王纯华曾任磻溪镇纪委书记，如今又担任福鼎市下派赤溪村第一书记，驻村干部的到来，决定着赤溪村经济、政治、文化、社会等方面的发展方向，在增强村两委干部积极创新精神的同时也提升了赤溪村整体治理水平。

(三)政策调适：政策的地区适应性机制发挥区域比较优势，加速乡村振兴

第一，科学合理的政策工具有利于充分发挥区域资源优势。在乡村振兴的治理过程中，应合理选择相应的政策，充分发挥政策对乡村振兴治理行动资源要素配置的积极作用，地方政府政府要依据本区域的实际情况利用制度杠杆撬动“资源福音”，避免陷入“梅佐乔诺陷阱”的这个泥潭之中。也就是说，外部输入的资金、物资、人力资源短期内能使农村经济发展，但却无法从根本上激发农村生产的积极性，短暂发展之后又会再度回归原状，无法保证农村经济发展的可持续性。乡村振兴规划中“生态宜居、乡风文明、生活富裕”的目标，是一个动态的发展目标，时代不同，要求也随之不同。所以以短期的资本、人力资源投入起不到实质性的作用。政府应该根据时代的发展，选择合理的政策来充分发挥各要素禀赋的积极作用。第二，制定政策的地区适应机制。政策的地区适应机制指的是地方政府与中央政府保持一致的基础上，发挥地方政府的自立性和积极性，根据当地农村地区发展的需求做出适当的政策调整。其次制定政策的整合推进机制。政策的整合推进机制指的是当地政府针对农村地区的多元性和复条性特点，以地方政府为主要实施主体，整合各项惠农政策，将政策的实际目标准确地瞄准农村群体．提高政策惠农的效率。

五、结论与展望

本文从资源禀赋条件与政策工具的视角出发，构建了乡村振兴的治理逻辑分析框架，以资源、政策调适为解释变量，以乡村振兴的治理逻辑为被解释变量，通过考察中国扶贫第一村赤溪村的振兴之路，主要得出以下研究结论：实施乡村振兴战略是一项系统性工程，绝非一朝一夕就能完成，在乡村振兴的实践中要素禀赋条件和政策工具是不可或缺的。资源禀赋条件作为其行动资源，发挥着基础性作用；而政策调适作为乡村振兴治理的行动机制，起着重要的保障性作用。进而言之，资源禀赋条件和政策工具的融合分析从多个侧面呈现了乡村振兴治理动力来源、治理逻辑与治理结果。因此，本文在借鉴赫克歇尔、俄林、萨拉蒙等学者观点基础上，通过对赤溪村的考察分析，进一步推进了中国场景尤其是乡村振兴中，资源禀赋要素条件、政策工具与乡村振兴治理逻辑的关联研究，使之更加具体和深入。

目前全国多个地区都在推广“中国扶贫第一村”赤溪村的振兴模式，说明该村发展的模式与项目有效性和适用性。然而，此种振兴模式是创立于地处偏僻但自然资源丰富、青壮年劳动力外流普遍、留守老人数量多的贫困山村。因此，此发展模式决定了其在同种类型的农村地区具有更强的借鉴性和适用性。然而，无论是哪种类型的地区，潜在的资源禀赋条件、政策工具的选择与运用逻辑、当地特有的人口结构是政策移植地政府学习和决策的重要变量。只有这样，方能构建出符合当地实际的乡村振兴模式。

本文也存在一些研究局限：本文以中国扶贫第一村赤溪村为研究对象，只是初步尝试提出理论分析框架和进行实证研究，还有更深入的问题有待研究：第一，在理论分析框架上，本文构建的基于“资源禀赋-政策工具”的乡村振兴治理行动逻辑框架的研究方法相对单一，未来将会用定量分析、对比研究等方法相结合并进一步深化和拓展。