美国停车受益区解析与借鉴

王学勇，刘志明，周 岩，邵 勇

(天津市渤海城市规划设计研究院，天津300451)

0 引言

随着机动化的快速发展，中国的停车短缺问题愈发凸显。调查研究表明中国停车位缺口巨大，停车难成为城市管理的突出问题：深圳市2016年全市机动车保有量318万辆，划线停车位196.1万个[1]；北京市2016年底城镇地区居住停车缺口总量达129万个[2]；上海市2014年末居住区夜间停车缺口38%[3]。2015年，国家发展改革委联合七部委下发《关于加强城市停车设施建设的指导意见》(发改基础[2015]1788号)，提出加快推进以停车产业化为导向的停车发展政策[4]。

美国城市的停车问题一直是管理难题，美国的机动车保有量接近0.8辆·人-1，户均约1.7辆[5]，远远高于中国机动车发展水平。美国的人均机动车保有量从20世纪80年代中期达到顶峰后，开始进入稳态[6]，其停车发展政策值得中国借鉴，特别是20世纪70年代开始出现的停车受益区政策[7]。

1 停车受益区概念与案例

1.1 停车受益区的概念

停车受益区(Parking Benefit District,PBD)是在一个确定的城市区域内对停车位征收费用，并将停车收益按一定比例返还给征收区域，用于社区公共服务改善的政策[8]。实施区域按用地性质分为商业区和居住区两类，主要针对路内停车位，采用市场定价原则确定停车费率，所得收入一般用于街道维修、街道景观改善、小汽车替代出行方式建设和公共安全等方面。

美国从20世纪70年代开始试点停车受益区，目前在圣地亚哥、雷德伍德、文图拉、田纳西州的奥斯汀、休斯敦、奥克兰等20几个城市局部区域都有应用，其中包括休斯敦市华盛顿大街(见图1)。国际应用案例较少，仅瑞典进行过可行性研究[10]，中国在北京市西城区进行了探索研究[11]。

图1 典型的停车受益区示意Fig.1 Typical Parking Benefit District

1.2 最早的停车受益区

1970年在美国科罗拉多州的博尔德(Boulder)市中心，由中心区综合整治区(Central Area General Improvement District,CAGID)实施了美国最早的商业区停车受益区项目。CAGID运营875个路内停车位和9个路外停车场，服务市中心30多个地块。停车受益区的停车收入被用来鼓励公共交通，例如补贴给本地区通勤者免费乘坐公共交通，还用来补贴公共自行车项目和建设自行车停车架[8]。

博尔德在生活区实施社区停车许可政策(Neighborhood Permit Parking Program,NPP)，被认为是居住区停车受益区的模板(见图2)。根据2017年现行政策，在NPP区域，本地居民最多可以申请2个停车许可证，每个许可证费用为17美元·a-1，并给予2个访客临时停车许可证；本地的公司最多申请3个停车许可证给员工，每个许可证费用为75美元·a-1，大型公司可以提出额外申请；每个街区(Block)只允许颁发4个外部车辆停车许可证，每个许可证费用为400美元·a-1。所有外部停车许可的收入用以减少本区域居民购买停车许可证的费用[12]。

图2 落日街区(Sunset)和惠蒂尔街区(Whittier)停车许可区Fig.2 Parking Permit Zones in Sunset and Whittier,Boulder

1.3 帕萨迪纳老城的实施经验

帕萨迪纳老城(Old Pasadena)位于洛杉矶市东北15 km处，是建立于20世纪初的历史商业区，从20世纪30年代大萧条开始逐渐衰落；二战后由于道路狭窄、缺乏停车场，一些商业搬迁到外围现代建筑中，老城地区更加衰败，商业楼空置，大量建筑的租金难以支付维修成本。

1.3.1 路内停车收费用以本地复兴

帕萨迪纳老城一直实施免费停车政策，业主们担心路内停车收费会损失顾客；但实际上，由于雇员们占用了路内车位，顾客停车非常困难。直到1993年，老城才成立了停车咪表收费区(Parking Meter Zone,PMZ)实施路内停车收费。

PMZ首先以路内停车收费为抵押，借款500万美元，用以开展老城街道专项改造，包括街道家具、行道树、树池、照明设施等街道景观改造，并将街巷道路改造为步行街，串联商业形成商业街区。以前破败嘈杂的贫民窟迅速成为安全、舒适、充满历史氛围的商业街区。老城重新焕发活力，成为南加州的商业和企业中心。

2001年，老城的690个停车咪表创造了145万美元的收入，净利润118万美元，占总收入的82%。这笔净利润的38%用以偿还500万美元贷款本息，59%用于老城公共服务运营，即有69万美元用于安全、照明、人行道、街道家具等方面(见表1)。

表1 帕萨迪纳老城停车咪表收入与支出(2001财政年度)Tab.1 Old Pasadena parking meter revenues and redistribution in 2001 fiscal year

1.3.2 停车信贷制度解除配建停车限制

美国的区划法中过高的停车配建指标造成建筑更新困难。例如，一栋老建筑改造为餐馆，需要按20车位·1 000英尺-2(用餐面积)标准配建停车位，即使根据混合用地政策折减25%后，其改造成本约为30万美元·1 000英尺-2[13]，这制约了老城区更新导致衰败。

帕萨迪纳老城实施停车信贷制度(Parking Credit Program)，最初建设了2个公共停车场，共1 567个停车位，允许开发商购买公共停车位信贷证替代配建停车位；考虑停车共享等因素，每个公共停车位出让1.5个停车信贷证。一个车位的信贷费用115美元·a-1，餐馆停车成本只需1 725美元·1 000英尺-·2a-1[13]，为老城更新解除了束缚。

在项目运营上，停车信贷费占停车收入5%，停车收入主要来源于停车收费，能够在偿还建设资本和运营费用外，用于公用事业和城市治理(见表2)。

表2 帕萨迪纳老城停车场收入与支出(2001财政年度)Tab.2 Old Pasadena parking garage revenues and redistribution in2001 fiscal year

2 停车受益区的要素分析

2.1 基于路内停车位占用率的弹性停车费率

美国的停车位以免费停车为主，造成停车位周转率低下，驾驶人为寻找停车位进行巡游过多，有研究表明在市中心有30%寻找车位的车辆[5]。这会造成更严重的交通拥堵、能源消耗、空气污染等问题。同时免费停车位被认为是对小汽车出行的补贴，不利于改变小汽车依赖，无法改变郊区化带来的城市衰败，因此必须对停车位进行收费。

为了提高停车周转率，特别是为了减少巡游，需要保障路内停车位在一个路段内始终有一个空位，即占用率控制在85%以下[13]。为此，停车受益区根据不同区域、不同时间的停车空置率，对停车费率进行弹性控制。例如奥克兰的蒙特克莱尔停车受益区将停车位占用率超过85%的路段的停车费设置为最高级的2.5美元·h-1(见图3)。

图3 蒙特克莱尔弹性停车收费区Fig.3 Flexible parking district in Montclair

实施停车费率后，可以定期观测停车位占用率调整费率。例如旧金山通过传感器检测停车位占用率，每5周调整一次费率，浮动范围为0.25～0.5美元(见表3)。

表3 旧金山停车费率调整标准Tab.3 Adjustment standard of parking fee in San Francisco

2.2 居住区停车许可制度

美国部分城市针对商业或公共设施停车需求外溢到周围的居住区、造成本地居民停车困难的问题，采取了居住区停车许可区(Residential Parking Permit District,PPD)管理制度，通过发行停车许可证来保护本地居民利益，向本地区居民征收较低的停车许可费、向外来车辆征收高价许可费(见表4)。该制度被视为一种传统的停车受益区管理制度。

表4 不同城市居住区停车许可费对比Tab.4 Parking permit fee in different residential communities 美元·a-1

在停车许可区，一般车辆只能在路边咪表处停放有限时间，一般为2～3 h，超时视为违章；而在获得停车许可证之后，车辆可以不受时间限制，也无须支付咪表费用，但是不能跨区使用。

现行的停车许可区管理制度被认为有缺点：1)停车许可费固定，不能通过市场价格进行调节；2)不能共享，白天居民上班后停车位空置；3)存在超发的腐败现象，造成停车位短缺[16]。

根据停车受益区理念，可以对传统的停车许可区制度进行改善：1)通过发行有限的许可证来防止过多停车需求；2)保障本地区居民的停车权利；3)白天可以利用居民停车空位为外来的通勤车辆提供车位；4)停车收入用于本地区改造；5)减少停车配建制约从而降低房产价格。

2.3 停车收益返还用于公共服务

1997年，圣地亚哥市中心的社区组织抗议停车收费使用不公平。该区域作为中心商务区，停车咪表数量最多，但是停车费用并没有很好的用于市中心。该事件导致圣地亚哥在市中心实施停车受益区政策，将45%的停车收费留在本地，55%纳入全市公共财政[13]。

停车受益区有别于将停车收费全部用于城市公共财政的传统做法，将一定比例的费用返还给所征收地区，理论上这样做能够赢得政策实施的广泛支持[16](见表5)。

表5 部分城市停车受益区净收益返还本地比例Tab.5 Pure paring revenue return proportion in several PBDs %

停车受益区在公共服务支出方面主要包括：1)街道设施改善，例如道路路面、绿化景观、街道家具、照明设施等；2)公共卫生设施与服务设施建设，例如无线网络、公厕和街区清洁；3)公共停车场建设；4)自行车、步行和公共交通系统建设；5)监控、安保等安全设施和保障。

3 停车受益区在中国实施的必要性

3.1 停车收费体系建设的必要性

停车位使用具有排他性，当停车供应不能满足停车需求时，需要用价格政策调节需求。中国正在推行市场化定价和差别化费率，已经有成熟政策和民众认可度，但是目前的停车收费并未形成一个统一的目标体系，例如路内和路外停车的价格不协调，尚存大量路内不收费或管理不到位区域；此外，不同用地性质之间，缺乏市场平台来促进停车共享。

以天津市滨海新区新村地区停车调查结果为例，路内实际停放车辆远超过划线停车位数，白天高峰实际停放车辆数是划线停车位数的2.8倍，夜间也达到1.6倍，划线停车位收费比例只有57.3%，即大量车辆免费停车或冒险违章停车。同样，居住区内部夜间实际停放车辆是划线停车位的2.5倍，划线停车位收费比例只有51.5%，建筑前区和居住区内部存在大量免费停车(见表6和图4)。这些车辆不能够通过市场价格进行调节管理，既恶化了停车秩序，又造成停车供给建设的低迷。

表6 天津市滨海新区新村地区停车调查分析Tab.6 Parking survey in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

图4 天津市滨海新区新村地区现状停车缺口(夜间)Fig.4 Night parking space shortage in Xincun District in Tianjin Binhai NewArea

同时该区域调查数据显示，居住区和非居住区(办公、商业、文化设施等)在夜间存在停车共享可能，根据计算，理论上能解决55%的现状夜间停车短缺。但是，非居住区管理者共享意愿不强。因此，可以尝试通过构建停车收费市场，促进停车共享的实施。

3.2 社区停车治理的必要性

中国路内停车位由公安交通管理部门负责管理，独立用地公共停车场管理由建设部门或交通部门负责，规划、国土、市容、工商、物价等诸多部门均参与。用地红线内停车由不同产权业主管理，其中居住区停车管理主要以业主委员会或居民委员会委托物业公司进行管理。

红线内外的停车位产权和管理权不同，导致不同利益者之间产生冲突、缺乏统一的停车发展目标与策略。道路红线内停车位以政府管理为主，但是政府管理实际难以有效应对分布广泛的停车需求，现状调查中大量违章停车现象也说明停车管理困难。同时，政府管理难以从改善每个特定区域问题角度采取方案，存在停车费使用去向不明[17]、难以有效改善征收地停车问题的现象。

道路红线内的停车需求由用地红线内的停车需求外溢造成，其停车秩序混乱影响的是周围地块，因此应以社区为主体，加强停车治理能力，协调相邻道路红线内停车位的管理权，形成符合不同区域特征的停车管理政策。

3.3 停车收益返还的必要性

停车受益区的最主要特征是将停车净收益按一定比例返还给征收区域，用于公共建设和公共服务，体现了公平民主原则。

图5 北京市停车自治管理探索性项目实施区域[11]Fig.5 Implementation area of parking management pilot project in Bejing

收益返还有利于改变政府征收停车费与群众的直接对立矛盾，转为拥车者与无车者之间的矛盾，政府可以更好地发挥监督和协调作用，从而有利于推动停车收费政策实施；同时提高民众参与社区治理的积极性。

收益返还有利于实现以社区为主体的停车管理政策实施。当前居委会由政府划拨资金，负责大量行政任务，在人员与资金方面均面临严重不足[18]；将停车收益部分返还社区，其余纳入公共财政，能够实现社区对停车的有效建设、管理。

收益返还促进交通和城市协调发展。当前由交警、交通等政府部门负责停车场收费并全部纳入财政，其他产权的停车收入作为经营收入并未对公共财政共享，甚至为促进停车建设，政府采取补贴政策[19]，这实质形成补贴小汽车、停车位公益化效果。美国停车受益区案例显示，停车场能够获得较高收益率，既满足停车场建设和运营支出，更能够大量结余，用以建设公共停车场，还可以用于公共交通、步行和自行车交通系统建设，甚至街道环境和公共服务改善。

3.4 国内探索：北京市西城区北七条停车受益区研究

北京市西城区新街口街道北六条社区委员会在2012年推行北六条、北七条停车自治管理，唐纳德·舒普(Donald Shoup)等人对“胡同地区的停车合法化带动公共服务设施改善”进行实践性探索[11]，项目实施区域见图5。研究首先在社区内道路上划定52个停车位，停车线外禁止停车；其次设计对本社区车辆发放社区车辆停放证、对访客发放临时车辆停放证；最后设置多处“非本社区车辆禁止停放”标牌。项目同时考虑公共服务设施提升改造任务，居委会招募公共厕所卫生员、安装监控摄像头以及建立24小时治安巡视制度；私人公司为社区提供道路清理、垃圾回收以及景观维护等服务[11]。

研究方案假设停车位竞拍价格500元·车位-1·月-1，全部车位收入31.2万元·a-1，所有停车收入可以用于公共设施服务提升，包括公共环卫、社区安全、社区景观和停车管理等。通过成本预测分析，投资回收期预计为2.4年，从而证明停车受益区在经济上具备可实施性。此外，停车受益区措施对社区65%的无车家庭可以视为一种非常好的经济补贴，而35%的有车家庭也获得了有效的停车位保障。

4 停车受益区在中国实施的制约因素

4.1 停车产权复杂

道路红线内的停车位与社会公共停车场用地的停车位，由政府职能部门管理，其产权均为国有，相对容易进行统一管理。

用地红线内的停车位产权，主要是居住区的停车位产权比较复杂，当前争议较多。例如，利用地下人防工程的停车位在国家与开发商之间存在产权争议；利用公共空间开发的地下停车场、地面停车场在开发商与业主之间存在争议，即使产权归开发商所有，但是物权法规定停车位“应当首先满足业主的需要”，从而造成出售与出租之间的争议，实际中的矛盾和诉讼屡见不鲜[20]。

因此，在中国实施停车受益区，需要协调不同产权的停车位，制定合理的停车收益分配与发展政策。

4.2 管理主体复杂、社区治理薄弱

美国的停车受益区可以成立社区组织或者依托现有社区组织进行管理，如商业促进组织等，经过市议会授权，即可管理区域内的停车位，并商定停车费的使用去向。

中国的路内和社会公共停车场，由公安机关交通管理部门、建设或交通部门、城市综合执法管理部门负责，条块分割影响到停车受益区实施。用地红线内不同业主和用地性质导致停车位的统一协调管理难度更大。

居住区内部停车管理由社区治理组织负责。社区居民委员会是传统的居民自治组织，但是行政化严重，缺乏人力、资金对停车进行管理；20世纪90年代出现的业主大会及其委员会制度，以财产关系为纽带推动了社区自治，但其效力缺乏保障，容易出现失灵现象[21]，社区治理的薄弱影响停车受益区实施。

4.3 停车费用于本地公共服务的制约

首先停车费去向不够透明。大部分城市虽然在停车管理规定中要求停车费用于公共服务建设或者停车场建设，但是几乎没有城市公布停车费收取和使用的详细情况。例如北京仅在2010年公布过收取占道停车费2 110万元[17]。

其次，中国的公共服务建设由政府各职能部门负责。例如公共区域的道路建设、景观建设、公共安全、卫生清洁等，分别由交通、建设、市容、城管、公安、工商等部门管理。这些部门由财政拨款进行公共建设和服务工作，如果停车费用被直接用于公共服务方面，会被认为是政府失职。瑞典的研究也担心这种方式不能得到民众认可[10]。当然，在社区内部这种争议较小，更适合将停车收益用于社区内部建设。

5 停车受益区在中国的实施建议

5.1 以市场价格全面调控停车管理

停车受益区的前提是停车收费，通过市场价格体现车辆使用的真实成本，平衡有车家庭和无车家庭对公共资源使用的公平关系，明确停车位有偿使用。

建议以停车位使用效率为目标，统一调控路内、路外停车费率，引导停车费“路内高于路外、地上高于地下”。

5.2 推动停车受益区的社区组织建设

社区管理的主体是业主委员会，由于大部分城市的业主委员会尚不成熟，因此需要更好地发挥街道办或居委会的作用[19]。建议以社区居委会为主体构建停车受益区管理组织，管理、协调所辖社区配建停车场、路内停车场和社会公共停车场的停车位建设、费率制定、停车收入用途等内容。

居委会对内协调各业主委员会、对外衔接政府各职能部门。通过停车收益返还，解决其资金和人员管理困难。

5.3 停车收入合理返还社区

停车收益有一定比例用于本地建设，可以积极调动民众对政策的支持度，是促进社区自治的重要保障，建议出台停车费使用办法，研究合理的分配比例：

1）在社区外的路内停车收入和部分建筑前区停车收入，以纳入公共财政为主，将一定比例的收入返还本社区，并明确停车受益区与政府公共职能部门之间的责任分工；

2）在社区内部，停车收入建议全部用于本社区，政府应加强指导和监督；

3）对私营停车场，建议制定合理的停车企业收益率，保障停车收入用于公共建设。美国停车受益区表明公共停车场可以实现赢利，中国应避免以停车牟利的发展政策。

5.4 停车发展服务于城市综合交通和城市发展

美国在执行了长期的停车配建制度后，发现这是对小汽车出行的鼓励和补贴，会带来很多城市发展问题，转而采取停车共享、停车信贷费、停车替代费等政策解除停车配建束缚。中国正处在停车需求激增的发展阶段，当前需要增加停车设施建设缓解社会矛盾，但是必须与城市可持续发展和公交优先的绿色交通发展目标相结合，避免停车供给诱增小汽车需求、进一步恶化交通环境的美国教训。

6 结语

美国小汽车发展经过高峰进入稳态，开始反思原有停车免费和配建制度造成的小汽车数量激增、交通拥堵、能源消耗、空气污染、郊区蔓延、老城区更新困难等城市问题，转向以市场价格征收停车费用，并将收益部分返还征收区域以促进当地公共服务。停车受益区在美国的运用崭露头角，其所体现的经济性、社会公平性和可持续性得到广泛认同。中国的停车难问题已经凸显，应该借鉴停车受益区理念，从中国的社区治理改善出发，“打造共建共治共享的社会治理格局”，使停车发展与城市发展目标相协调相适应。