机动性管理的国际创新案例与本土化思考

刘 洋，陈素平，姜 洋,2

(1.宇恒可持续交通研究中心，北京100004；2.北京数城未来科技有限公司，北京100004)

0 引言

中国城市机动化的迅猛发展给城市交通组织带来巨大压力。根据公安部交通管理局的公开数据，截至2017年底，全国机动车保有量达3.19亿辆，并保持高速增长态势[1]。高德地图发布的报告显示，2017年全国超26%的城市通勤高峰时段处于拥堵状态，55%的城市处于缓行状态[2]。

交通系统的供求矛盾是各国大城市普遍面临的难题。一些发达国家认识到，单纯增加道路供给并不能解决拥堵问题，逐步从传统的以机动车为本的交通规划转向以人为本的机动性管理规划(Mobility Management)，将机动性管理作为支持绿色出行的举措纳入政府的行动规划中。中国在机动性管理方面创新实践进展还比较缓慢，针对绿色出行的规划方法、激励机制设计尚比较欠缺，原因有规划理念、技术方法、政策机制、发展阶段差异等诸多方面。在中国城市机动化和交通拥堵愈加普遍的背景下，研究和借鉴发达国家的机动性管理实践创新经验非常必要。

1 机动性管理的内涵

作为一种新的交通规划视角，近些年机动性管理在欧美等发达国家或地区得到广泛重视。根据欧洲机动性管理平台(European Platform on Mobility Management)的 定义[3]，“机动性管理是一个通过改变出行者的行为习惯来提倡可持续交通并应对小汽车使用问题的概念。机动性管理的核心由软性政策措施构成，诸如信息和通信，对各类服务的组织和对出行行为的协调。”机动性管理与交通需求管理(Travel Demand Management)在内涵上有诸多重叠，前者更多用于欧洲。

相较于传统交通规划对道路通行能力、交通工具移动速度的关注，机动性管理将关注重点转向了人的行为，以及人对公共服务品质与设施可达性的追求，更注重经济活力、社会公平、公众健康和环境质量等多维度的问题。由于机动性管理关注重点的转向，在网络媒体发达、公众参与意识逐渐成为普遍共识的数据信息时代，机动性的管理实践已远远超出了传统交通规划领域的专业视野，成为一种跨行业、领域，跨政府、企业与社会组织的实践，更广泛且具创新性地渗透到社会公众生活之中。机动性管理措施的实践创新充分体现在技术方法、激励机制和推广活动等诸多方面。在实践效果上，机动性管理是经济合理且有效的缓解拥堵手段。

2 国际创新案例

2.1 葡萄牙波尔图

2015年，波尔图开发了智能行人网络(Smart Pedestrian Net,SPN)模型来识别、分析和改进现有行人网络。智能行人网络是战略计划的一部分，它采用基于地理信息系统(GIS)的多参数分析(multi-criteria analysis)方法，应用于波尔图的历史城区核心区。该研究运用的SPN模型结合了GIS和空间句法工具，考虑了行人活动的最佳路径，能够分析评价行人通道的步行友好性及行人网络的连通性。模型使用两个主要的组件来执行多参数分析：1)用空间句法的技术方法分析街道的连接性；2)制定许多影响步行能力的标准和子标准。主要标准参数包括城市功能、建筑环境、可达性和城市环境，其中包括坡度、人口规模、建筑视觉尺度、土地利用、人口密度、公共交通设施、公共交通服务水平、绿地和微气候条件等。该模型对街道进行优先分配，这种优先次序可以指导波尔图的城市规划和相关支持决策。

2.2 比利时布鲁塞尔

在比利时布鲁塞尔，骑行反馈收集系统让骑行者有机会影响自行车基础设施。“如果你有话说，就按Ping”是这个项目的宣传口号，骑行者能够识别不安全的交通状况或不满意的自行车基础设施。通过连接到自行车或骑行者的无线蓝牙设备，即可将反馈信息发送到应用程序的后台(见图1)。一旦骑行者到达目的地，他们指定的各种Ping点在反馈的路线图上都可以看到。每个标记点可以进行分类，包括路面、信号灯、视线和基础设施设计。所有的路线都可以在布鲁塞尔热力地图中显示，骑行者也可以留下关于骑行体验的评论。基于收集的信息进行分析并提交给布鲁塞尔市政府，可为自行车交通设施投资提供依据。

图1 比利时骑行反馈系统“Ping”的移动端设计与蓝牙设备Fig.1 Belgian's mobile terminal design and Bluetooth device for the riding feedback system"Ping"

2.3 美国旧金山湾区

2005年，来自旧金山湾区的城市设计团队Rebar将一处停车场改造成供市民使用的公共空间。付费停车位就这样成了临时的公共公园。这一项目被命名为“停车位公园”(Park(ing))。在这个项目中，Rebar团队决定依靠自身力量扩大影响，制作了一个活动参与教程。“停车位公园”项目发展成一个大众参与的艺术项目——持续一天的“停车位公园日”(见图2)。项目内容包括在全球各大城市中和平地“占领”停车位一天。旧金山允许商业或居民团体将没有充分利用的街道空间改造为微公园，公园里可以放置长凳、桌子甚至安装微型高尔夫球场。

图2 2009年旧金山“停车位公园日”Fig.2 2009 Parklet Day in San Francisco

旧金山市Newsom市长将“停车位公园日”设为官方的城市改造项目：通过政府创造一种场合和氛围，允许企业及居民将未被充分利用的街道空间改造为能更好服务社区的福利生活区。旧金山规划部城市设计组策划了“市场街”(Market Street)的节庆活动，利用民众的参与和创新代替低效的管理机制。旧金山在实施“停车位公园日”计划后，城市步行人数增加了37%，停靠和坐着的人数增加了30%[5]。如今，全球越来越多的城市相继加入该活动，活动申请程序也越来越方便(见图3)。美国城市交通官员协会(National Association of City Transportation Officials)的《城市街道设计导则》(Urban Street Design Guide)特别对停车位公园的设计提供了指南(见图4)。

图3 美国“停车位公园日”的手机应用界面Fig.3 Mobile application interface of Parklet Day in USA

图4 停车位公园图示Fig.4 Parklet design

2.4 韩国首尔

21世纪以来，韩国首尔发起了鼓励公共交通出行的一系列措施。自2003年起交通部开始实施每周无车日计划的政策(Weekly No-Driving Day Program)，提倡市民每周星期一至星期五中选择一天不使用私人小汽车，通过给予参与者利益鼓励市民积极主动、自愿参与，以此减少韩国石油消费负担、降低大气污染并减缓交通的混杂程度。该政策不同于以往强制性根据车牌尾号限行的政策，将对市民日常生活出行的干扰降至最低。该政策对于主动参与的市民给予优惠：停车费优惠20%～30%，特定线路的通行费用优惠50%，自2005年起对于参与该活动满一年的车辆免收车辆税。2010年起通过与13个保险公司合作，对参与该活动的市民实行8.7%的保险费优惠。为了政策的顺利实施，韩国开发并使用了RFID技术，即每个参与车辆必须贴上RFID电子标签贴纸，以此识别车辆运行与否(见图5)。2007—2012年，每周无车日计划的参与率稳定上升(见图6)。

图5 RFID电子标签贴纸与读取设备Fig.5 RFID electronic sticker and reading device

图6 每周无车日计划的参与量和参与率Fig.6 Number of participants and participation rate at the Weekly No-Driving Day

根据首尔市2014年的研究[6]，每周无车日计划帮助首尔减少了1.1%的交通量。虽然低于预期，但考虑到运行该项目的成本较低，效益并不小。1.1%的交通量减少可以转化为乘用车每年减少约1.8亿km出行里程、3.6万t CO2排放(占整个首尔交通部门总排放量的0.36%)。在财政方面，减少出行和提高空气质量每年价值1 444亿韩元(约合8.9亿元人民币)。

2.5 小结

根据以上先进城市的案例经验总结国际机动化管理的发展趋势：

1）加强与新技术的融合。机动性管理重点关注人的行为模式，在传统的交通规划中关于人的行为数据非常难以获取。随着移动互联网的普及，基于智能移动终端的出行数据越来越可获取，有利于建立面向绿色交通使用者的规划管理反馈系统，提高决策过程的公众参与度和科学性。

2）实施健全有效的激励政策。机动性管理的有效实施离不开合理可行的激励或惩罚措施，同时也需要相应的税收、保险等一系列经济政策的支持。实践中限制型措施与激励型措施互为补充，能够更有力地促进个人绿色出行的行为及意愿。

3）组织新颖、有特色的宣传推广活动。绿色出行的宣传推广充分结合文化活动或事件，不仅能提高公众的参与深度和发挥参与者的个体创造力，也能起到城市名片的宣传效果，为提振本地区的经济活力做出贡献。

3 天津市机动性管理思考

3.1 发展现状

近年来，随着机动化进程加速，天津市交通拥堵问题日趋严重，政府不断加强与机动性管理相关的工作。2013年，天津市实施机动车牌照摇号与竞价相结合的措施，控制每年增长额度为10万个。2014年开始，实施尾号和外埠车的工作日限行政策。机动车的限行、限购政策一度有效缓解了城市交通拥堵。2015年，天津市出台了《天津市机动车停车收费改革方案》，实行不同区域有差别的停车收费政策。2016年以来，天津市公共交通集团结合每年的世界无车日，与支付宝合作发起“922绿色出行，扫码立减乘公交”的活动。同年，天津市响应中央精神启动市级事业单位公务用车制度改革，逐步取消一般公务用车，普通公务出行社会化，适度发放公务交通补贴。此外，天津市政府部门还在决策过程中不断加强大数据的运用与支撑，例如在《天津市城市总体规划(2017—2035年)》编制的过程中，通过手机信令数据、服务设施POI数据、商业网点位置数据、不同时段的人群集聚热力数据等多种数据资源，找出影响城市经济质量提升与民生设施改善的关键点。

然而，在限行、限购政策红利逐步消退的背景下，天津市的机动性管理也面临诸多挑战。笔者于2017年对政府相关部门进行访谈，并通过网络开展天津市居民绿色出行问卷调查，共收到10 004份有效问卷，其中有车居民问卷773份。通过分析发现以下问题：

1）路内停车和违法乱停车现象极其普遍，停车成本低廉。

2）现行的交通补助更倾向于补贴非绿色出行方式，公务或企业交通补贴多采用凭票据报销的方式。在这种交通补贴机制下，私人机动车使用者的停车、加油费用都可凭实际发生的票据报销，而采用绿色出行方式(如公共交通、自行车)出行的人员则不能得到相应的补助。根据问卷(答题人数773人)结果分析，在现有交通补助方式中，油补和单位停车优惠或补贴这类非绿色出行的交通补助形式分别占32%和27%，而针对绿色出行的交通补助形式仅占18%(见图7)。

图7 交通补助类型调查结果(选1～2项)Fig.7 Types of transportation subsidies provided by employers(pick one or two options)

3）绿色出行活动的市民参与度有待提高。由于无车日活动多采用自上而下的组织方式，对于公众本身的诉求考虑有限，公众的参与以被动的方式为主，深度非常有限。根据问卷(答题人数10 004人)结果显示，27%的人未听说过“无车日”“公交日”“地铁日”等类似的宣传，53.2%的人听说过但未参与过，仅有19.6%的人有参与过类似活动[7]。

图8 基于移动端的公众参与平台“路见”小程序Fig.8 Pinstreet:Apublic participation platform based on mobile terminal devices

4）城市规划决策过程中的公众参与并缺乏有效的组织或社会团体支撑，公众参与的深度非常有限，往往流于形式，未能有决策层面的互动与信息输入。

3.2 技术方法创新

在移动互联网与智能手机高度普及的背景下，建议天津市政府建设网络公众参与平台，通过增设智能手机移动客户端APP，丰富城市规划公众参与的手段。传统的规划民意调研通常有以下缺陷：线下问卷调查工作量大；受时间和地点约束，样本覆盖面小；选择题多，反馈信息量少；单向参与，使用者与决策者间的互动难；临时开展，缺乏跟踪反馈。在移动互联网时代，可以通过更高效的技术手段实现数据与公众参与的结合。以“路见”小程序为例，在平台的功能模块设计中，通过社交性的用户评论方式，收集公众对街道及公共空间的改善意见(见图9)。经过后台数据分析处理，可以将这些意见形成有效的规划反馈机制，并为下一步行动计划提供重要的科学依据。作为政府与公众之间的媒介，手机应用平台将为协调各方利益、引导各利益相关方有序达成共识提供可能，从而促进城市规划与绿色交通事业健康发展。

图9 促进绿色出行的措施调查结果(选1～2项)Fig.9 Questionnaire survey on green travel recommendation(pick one or two options)

3.3 激励机制创新

问卷(答题人数773人)分析表明，增加公共交通补助、提供通勤班车服务、取消单位停车优惠或补贴、取消车补或油补等机动性管理措施能有效鼓励绿色出行，支持者分别占受访者的30.8%，28.5%，18.5%和17.6%(见图9)。因此，在激励机制上建议提高对绿色出行方式的补助力度，如报销公交卡充值费，同时减少既有对机动车出行的各项补助，包括燃油费、停车费等。

此外，除了限制型的机动性管理措施，建议增加结合经济杠杆的鼓励型激励机制作为补充。建议天津市参考深圳市的经验，逐步推广自愿停驶机动车与商业保险延期、折抵交通罚款相结合的激励措施，鼓励市民参与绿色出行、自愿停驶，以减少驾驶机动车的需求。天津市交警部门可以开展“停用少用、绿色出行”活动，鼓励公众申报绿色出行。更进一步通过政府间部门协同，交警部门、市保险同业公会及各保险公司共同推出停驶私人小汽车的商业保险费用优惠方案和交通罚款折抵措施，对申报绿色出行且连续停驶一定时间(如30～90 d)的车主提供商业车险合同期限顺延或交通罚款抵扣的优惠与激励。

3.4 推广活动创新

机动性管理的另一类创新体现在与城市的事件策划和文化创意产业的实践活动紧密结合，打造有效的绿色出行推广活动。最典型的案例是欧美城市持续策划的“停车位公园日”活动。建议天津市结合独特的城市风貌特色，在五大道、海河两岸等历史风貌街区开展“停车场变公园”的短期或长期活动。活动既有利于旅游经济和街区的环境提升，也有利于推动该区域的绿色出行。活动仅针对原来用于停车的消极空间，在特定时段(如“十一黄金周”)临时将其转变为街道微公园，作为人行道空间的扩展，为人们的街道活动提供服务设施和绿色植物，通过提供参与性强的活动吸引公众使用。

公众以使用者或设计者的身份能充分参与具体的改造设计。改造后的微公园可以是临时的，也可以根据使用反馈转变成永久的，活动期限可以根据短期效果和社会反响进行调整。这样的空间转变充分实现以人为本的城市建设理念，在一些缺乏城市公园或者人行道宽度不足、无法满足街头活动的地方，增加了步行空间、减少停车位对步行空间的侵占，鼓励步行和自行车出行。同时结合旅游和艺术展示，通过独特的公共空间吸引更多游客、顾客，吸引潜在的客户，促进社区之间的交流，培养了社区意识，全方位促进本地经济、社会的发展。北京、上海等城市有过类似的实践[8]，将街道上的几个停车位转变成迷你广场、苗圃或者公园(见图10)。

图10 北京“停车位变公园”活动Fig.10 Parklet activities in Beijing

4 结语

随着经济、社会、技术的不断发展，机动性管理措施日益成为城市交通管理不可或缺的工具，尤其是在网络媒体发达、公众参与意识逐渐提高的数据信息时代，是政府应优先考虑采取的措施和政策。本文简述了发达国家机动性管理的创新实践，并探讨其在以天津为代表的中国城市的落地性。中国机动性管理的研究刚刚起步，在少数大城市进行了应用，但未能进行系统性的政策研究和实践。因此，中国应抓住经济发展的机遇，进一步研究机动性管理的交通理念与政策应用的可行性，为“交通强国”和可持续发展战略提供保障，不断改善城市的绿色出行环境和生活品质。