枣庄市现行河长制管理制度分析

2018-12-20

水资源开发与管理 2018年12期

(枣庄市水利勘测设计院，山东枣庄 277899)

枣庄市属淮河流域南四湖水系，境内除韩庄运河为大型河道外，其余均为中小型河道，流域面积在200km2以上的河流有13条，在50～200km2的有31条。其中56.8%的河流流入南四湖，40.2%的河流流入韩庄运河，其余流入苍山境内的西泇河。全市人均水资源占有量仅320m3，约为全国的1/10，水资源非常短缺，在追求经济发展的过程中，枣庄市境内在水环境污染、河道断流、侵占河道、乱采河沙等方面出现一些问题。为有效解决上述问题，并结合国家层面发布的《关于全面推行河长制的意见》及省级层面发布的《关于印发<山东省全面实行河长制工作方案>的通知》，枣庄市制订了《枣庄市全面实行河长制工作方案》。全市河库已经基本实现全面建立河长制的目标。

1 现状组织形式

为更好地协调河湖管理中跨行政区、跨部门的问题，枣庄市设立总河长及副总河长。结合行政体系，全市建立市、区(市)、镇(街)、村(居)4级河长体系，鼓励设立民间河长。全市设立总河长，在19条重要市级河湖设立市级河长，在各区(市)及枣庄高新区本行政区内设立总河长，在河湖所在的各镇(街)、村(居)均分级、分段设立河长，各级河长均由同级的党政领导担任。其具体组织形式见图1。

图1 枣庄市现状河长制管理组织形式

2 现状河长制办公室的机构设置及相应职责

明确的工作机构是保障河长制工作实现从“有名”到“有实”转变的必要条件。2017年5月18日，在枣庄市委办公室、市政府办公室关于印发《枣庄市全面实行河长制工作方案》的通知中，规定了市河长制办公室的设置方式、成员单位及工作职责。

2.1 设置方式

市河长制办公室主任由分管副市长兼任，市政府分管副秘书长，市水利和渔业局、市环保局、市国土资源局、市住房城乡建设局、市城市管理局主要负责人兼任副主任。市河长制办公室设在水利和渔业局，设专职副主任1名，内设河长信息中心、河湖规划科、督导考核科、综合科4个科室，负责处理市河长制办公室的日常事务。

2.2 成员单位

成员单位由市委组织部、市委宣传部、市委农工办、市编办、市发展改革委、市经济和信息化委、市科技局、市公安局、市财政局、市人力资源社会保障局、市国土资源局、市住房城乡建设局、市交通运输局、市水利和渔业局、市农业局、市林业局、市卫生计生委、市审计局、市环保局、市旅游和服务业发展委、市法制办、市畜牧兽医局、淮委南四湖水利管理局、枣庄水文局、市规划局、市城市管理局、市港行管理等27个部门组成。

2.3 工作职责

市河长办主要承担组织实施河长制具体工作，落实河长确定的事项；负责河长制实施中的组织协调、调度督导、检查考核等具体工作；协调有关部门、单位按照职责分工落实责任，监督指导下级河长制办事机构完成任务，总体推荐河湖管理保护工作。

各区(市)、枣庄高新区、镇(街)参照市河长制办公室的设置模式结合当地实际，明确河长制工作机构及具体工作职责。枣庄市河长制管理框架见图2。

3 河长制管理制度分析

3.1 河长制管理制度建设卓有成效

从现有的河长制管理组织形式及管理框架来看，枣庄市已经建立起4级河长制管理体系，且已经形成围绕河湖水资源保护、水域岸线管理、水环境及水生态治理方面的管理体系。

a.管理制度较为全面。涉及河湖水资源保护方面的制度主要为最严格的水资源管理制度，包括用水总量控制制度、用水效率控制制度、水功能区限制纳污制度、水资源管理责任与考核4项制度。水域岸线管理方面的制度为河湖管理范围及保护范围设碑立界制度、湖泊岸线区划制度、占用水域补偿制度及河道采砂管理责任制。水环境方面的制度包括污染物排放许可制度、湖区功能区划制度、养殖总量控制制度、划定畜禽养殖禁养区、污水处理设施三同时制度以及雨污分流制。水生态方面的制度主要为生态保护补偿机制。在保障各项管理制度落实方面，实行生态环境损害责任终身追究制度及自然资源资产离任审计制度。

b.探索了河长制办公室设置的形式。按照部门分工，枣庄市探索设置了部门间河长制管理形式，按照河长制管理内容及其保障工作，将水资源保护、水域岸线管理、水环境保护及水生态治理等资源利用、保护，对河长制工作考核的职能授予相应的行政管理部门，界定各部门的管理职责。

图2 河长制管理框架

3.2 管理制度存在的问题及建议

枣庄市虽然已建立4级河长制管理体系、明确的河长制办公室及职责分工和相关管理制度，但在实现河长制管理从“有名”到“有实”的转变上还需要解决以下问题。

a.构建的组织体系没有结合河湖资源特点。目前只在大型河道的干流设立4级河长，没有考虑河湖资源的流动性、非排他性、公共性。比如a行政区在某河道上游支流设置排污口，流到下游b行政区，河道监测口设在下游b行政区，河道的水功能区目标是确定的，其入河纳污能力是一定的，在上游设置排污口相当于占用部分剩余纳污能力指标，会影响下游排污口的设置，即初始排污权分配问题。在目前以行政区设立起的河长管理体系下，如果各级河长各行其政，很难给市级河长提供有效的建议及意见，总河长也很难制定出河湖管理的有效措施。因此，建议市水利和渔业局及枣庄水文局牵头划定现有19条重要河道及其他直排韩庄运河、南四湖、西迦河的小河的流域范围，以各流域为单元成立河长制管理机构，河流的干支流流经的各行政区及相关部门为机构组成部门。另外，在地表水及地下水水力联系密切地段，设立地下水位及地表水位监测点，建议把相关地下水水文地质单元也纳入到管理任务之中，定期核算水资源量及水质情况。

b.河长制管理工作的制度设计不足。尽管从具体管理内容及保障方面实施了相应的制度，但这些制度的实施都是从单一资源的开发利用和保护角度，或者是从某一管理部门角度实施的，并没有从河湖资源的统一管理及保护角度出发，这就难以避免“头疼医头”的弊端，难以实现河湖的有效管理。同时，现有的管理制度没有结合河道演变特点，尤其是在河道采砂方面，采砂单纯由国土资源局管理，忽略了水沙平衡对河道演变的影响，不利于河湖的生态健康。建议由国土资源局、市水利和渔业局牵头制定相应河道演变规律分析，编制河道采砂规划，强化河湖采砂监管。

c.河长制管理相关制度难以落实。ⓐ在没有编制自然资源资产负债表[1]的基础上，很难定性合理地开展自然资源资产离任审计制度。建议在全面开展枣庄市河道岸线确权定界的基础上，以流域为单元积极开展河湖资源核算工作，主要进行实物量核算与价值量核算、存量核算与流量核算、分类核算与综合核算[2]；ⓑ闸坝调度管理制度。在《枣庄市全面实行河长制工作方案》中提到由水文局负责建立闸坝调度管理制度及保障河湖、水库、湿地基本生态用水需求，虽然水文局掌握各河湖闸坝的水位、蒸发及流量等信息，并根据已有信息计算生态用水量，但无闸坝及水库调度的管理权，难以保障河湖的生态用水。

d.河长制管理协调机制及保障机制不足。枣庄市河长制管理与全国湖泊管理类似，也是以区域管理和条块管理为主，分级、分部门、分行政区相结合[3]，涉及河长制管理的部门有27个。由于信息公开机制尚未完善，在纵横交错的管理关系中，各部门间的信息交换成本较高，容易造成分割管理，难以形成有效的部门联动机制。同时，为避免人事调整对河长制管理工作的影响，探讨换人不换岗的机制，即新任领导接替离任领导所担任的河长，从制度上保障工作的连续性。

e.河长制管理中缺少公众参与。河湖资源的多样性和复杂性导致单一的产权主体不能对自然资源进行全面的管理[1]，有效的公众参与在一定程度上可以提高河湖资源的管理效率。从河长制管理组织体系来看，枣庄市尚未形成公众参与机制，没有民间河长的参与。为更好地实现河湖资源的管理及保护，应结合枣庄市河长制管理的现状，积极探索有效的公众参与机制。