农业供给侧改革背景下支农财政政策的研究

潘泽江，黄霞

(中南民族大学 创新创业学院，湖北 武汉 430074)

随着供给侧改革进程的不断加快，农业供给侧改革也在不断推进。2015年，中央农村工作会议中首次提出农业供给侧改革，并且提出要发挥财政投入对改革的引导作用，从而加快推进农业经济现代化的进程。2016年，中央一号文件也提出农业供给侧改革，提出“改革完善粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度”来促进农业供给侧改革，并保证“强农惠农富农政策不减弱”。2017年，中央一号文件重申要深入推进农业供给侧改革，并提出“完善农业补贴制度”“改革财政支农投入机制”“加快农村金融创新”等，利用财政手段实现农业供给侧改革的目的。农业供给侧改革就是要立足于我国农业经济的发展，稳定粮食生产、推进结构调整、推进绿色发展、推进创新驱动、推进农村改革[1]。本研究选取了“农产品质量安全”“农产品价格”来分析我国农业粮食生产情况，选取“新兴经营主体”和“现代新型职业农民”来分析我国农业经济发展的潜力，综合研究推进农业供给侧改革所面临的障碍，结合我国农业发展的现状和推进农业供给侧改革的支农财政举措，提出相应的支农财政对策，有效地推进农业供给侧改革。

1 我国农业发展现状

1.1 主要农产品单位产量

我国农产品产量在2010—2015年总体有所增长，谷物产量从2010年的49 637.1万t增长到2015年的62 143.9万t，油料从3 230.1万t增长到3 507.4万t，棉花和麻类等其他农产品也都有所增长。根据《中国统计年鉴2011—2016》的数据，2010—2015年间我国主要农产品单位面积产量相对稳定，其中谷物的单位面积产量最大，其次是花生和黄红麻，棉花、油菜籽和甘蔗等的单位面积产量处于较低水平(表1)。

表1 2010—2015年我国主要农产品的产量情况 kg·hm-2

1.2 农产品进出口量

我国对外出口的农产品除水果(主要是橘、橙和苹果)、蔬菜、玉米和花生外，主要包括稻谷、大米、大豆和食糖。我国农产品进出口情况见表2。由表可知，我国大豆进口量最大，且一直保持在最高水平。稻谷和大米的出口数量减少，进口数量持续增加。食糖的出口和进口数量总体上有所增长，但是2014年进出口数量都有所下降。

表2 2011—2015年我国主要农产品进出口情况 万t

注：数据来源于《中国统计年鉴2012—2016》。

1.3 新型农业经营主体

目前，我国新型农业经营主体的经营形式主要有：1)以家庭农场、种养大户为代表的家庭经营；2)各种专业合作社为代表的合作经营；3)以农业龙头企业、农业社会化服务公司为代表的企业经营，且具有适度规模、专业化、集约化以及市场化的典型特征[2]。我国的新型农业经营主体也有所发展，根据《中国统计年鉴2012—2016》统计， 2011—2015年间我国国有农场数分别是1 785、1 786、1 779、1 789、1 785个，数量较为稳定，而大中型农用拖拉机的数量一直持续增加，农业总产值从2011年的2 803.9亿元持续增加到2015年的3 449.7亿元。

1.4 “互联网+”农业

据统计，我国农村宽带接入用户数逐年攀升，2015年农村宽带接入用户达到6 398.4万户。农业的发展需要不断与新的科技因素融合，必须借助代表先进生产力的生产要素进行变革，才能真正实现农业转型升级[3]，促进农业供给侧改革。2016年中央文件也指出，“大力推进‘互联网+’现代农业，应用物联网、云计算、大数据、移动互联等现代信息技术，推动农业全产业链改造升级”。随后，中央及各地也出台了相应的“互联网+”农业发展的行动方案，加快推动农业供给侧改革。截至2015年底，我国电子商务交易额已达18.3万亿元，其中，农村网络零售额为3 530亿元，占全社会网络零售总额的9.22%[4]。

综上所述，当前我国农业发展较为稳定，且对国内生产总值的拉动连续3年均较为稳定。但是在对外贸易中，对进口大豆的依赖程度较高，不利于我国农业经济的发展。据统计，小麦、大米、玉米和大豆等主要农产品近几年国内的价格比国际价格高出30%～50%，个别品种达到60%。价格过高，会抑制农产品出口，刺激国外农产品进入中国市场，形成价格倒挂。此外，我国的新型农业经营主体发展迅速，在相同生产要素投入下，新型经营主体的生产效率明显高于传统经营主体。同时，“互联网+”农业的发展模式也是推进农业供给侧改革的方法之一。

2 深入推进农业供给侧改革所面临的障碍

我国当前农业发展势头良好，但是在发展中仍然存在一些问题，如农产品质量安全问题、农产品价格上涨过快、新型农业经营主体的可持续发展、现代新型职业农民的培育问题等，这些会阻碍农业供给侧的改革进程。

2.1 农产品质量安全

近几年，电视新闻及网络媒体上报道了许多农产品和食品质量安全的问题，有的是科学争议及标准差异、标准缺失问题，有的事后证实是谣言传言，有的属于消费科学认知、消费知识缺乏的问题，有的则属于生产企业之间不正当竞争而制造出来的问题，这些问题表明了公众对农产品质量安全的担忧，极大地阻碍了我国农业经济的发展。同时，工业“三废”的排放对土地、水资源和空气造成了严重的污染，对农产品的生长和生产影响巨大，抑制了农业供给侧改革的进程。由于农作物种植时缺乏科学的指导，施肥、用药及生产规程等不规范，抑制了农业供给侧改革的深入推进。

2.2 农产品价格

我国近几年农产品价格上涨迅速。虽然我国农产品生产效率(单位面积产量)稳定且维持在比较高的水平，总产量也逐年攀升，但是豆类农产品对外的依存度高，尤其是大豆，进口所占比例大。同时，过高的制度性、物流和市场管理成本会推升农产品价格[5]。农业生产成本的上升引起农产品价格上涨，1990—2014年间，3种粮食(稻谷、小麦、玉米)的平均物质与服务费用的占比从58.3%下降为39.1%，人工成本占比从35.1%增加到41.8%，土地成本占比从6.6%迅速上升到19.1%[6]，土地成本上升速度最快，也表明农业供给侧改革所面临问题是长期积累的结果。

2.3 新型农业经营主体

我国新型农业主体正处于快速发展期，虽有一定规模，但是缺乏有影响的农业产业园区、企业和品牌。不同经营主体的农产品产业经营活动会产生不同的生产效率[7]，由于我国人均耕地面积的限制，农业发展区别于欧美大规模机械化农场生产，不能盲目追求规模化。2013—2017年中央一号文件鼓励并支持培育家庭农场等新型农业经营主体，中央和地方政府都制定出台相关政策加以促进。我国新型农业经营主体抗风险能力较弱，农民素质整体偏低、先进农业技术缺乏、农业市场信息不充分、不完全的情况下，农产品的需求弹性小，“谷贱伤民”时有发生，而且调控困难，遏制了新型农业主体的运营和发展。同时，突发性自然灾害对新型农业经营主体的破坏性也较大。

2.4 现代新型职业农民

在农业供给侧改革的过程中，现代新型职业农民发挥着重要的作用，只追求生计、依靠经验获得农业生产技能的传统型农民已不能满足我国现代化农业的发展。由于我国农民的受教育程度和职业素养普遍偏低，受其自身条件的影响，对政府开展的新型职业农民教育培训认识不足，甚至放弃培训，使得培训没有达到其目的。新型职业农民教育培训方式不够灵活，培训过程也是多使用传统的讲授模式，未能有效利用现代化的信息技术、多媒体、开放式等教学手段，对于流动性较大的培训，不能满足受训人员的需求。

3 推进农业供给侧改革的支农财政举措

深入推进农业供给侧改革需要财政政策的支持，当前财政政策调整和财政体制制度的改革，加大了农业经济的扶持力度，对农业经济的持续发展和供给侧的结构性改革有重大意义。

3.1 农产品质量安全

2016年底，财政部、农业部联合印发《建立以绿色生态为导向的农业补贴制度改革方案》，要求推进农业供给侧结构性改革，完善农业补贴机制，提出“到2020年，基本建成以绿色生态为导向、促进农业资源合理利用与生态环境保护的农业补贴政策体系和激励约束机制”[8]。实施耕地轮休制度、扩大退耕还林还草范围，树立“量质并举“用养并重”的管理理念，保护生态环境，提升土壤肥力，提高农产品质量。对于空气和水资源的污染治理增加财政投入，对重点区域水土流失和水生态修复加以治理，实行秸秆利用多元化补贴机制等，多项措施并行保证农产品环境安全，从而提升农产品质量。

3.2 农产品价格

加大农业科技研发的投入，建设农业高新技术产业开发区，加快优良品种的选育，尤其是特殊地区品种的选育，如丘陵山区，采取“后补助”的方式促进农业科技创新，使其在提高农产品产量的同时降低生产成本。此外，对一些农产品的企业免税，鼓励家庭农场等新型农业经营主体式规模化经济体，并在中央和地方财政补助和优惠政策上对其倾斜，以降低农产品的生产成本。为了保障农民收入的稳定，制定了粮食的最低收购限价。为减缓国际贸易中农产品价格倒挂带来的影响，鼓励开展粮改饲、粮改豆补贴试点。

3.3 新型农业经营主体

为促进新型农业经营主体的发展，规定在农民专业合作社销售农产品时，视同农业生产销售自产农业产品，免征增值税。一般在农民专业合作社内购买免税农产品，可按13%的扣除率计算抵扣增值税进项税额。对新型农业经营主体所使用的水、电费进行优惠，对其在土地流转、购买农机和种粮及贷款过程中提供补贴，还可以利用贷款和融资担保等方式获得高标准农田建设的资金。此外，新型农业经营主体在专项项目(如“菜篮子”项目)的申请中的标准也有所不同，鼓励地方政府采用“先建后补”“一县一特”的管理模式。在农产品流通上鼓励与各类市场主体合作，完善农产品产业链(产供销)的衔接，推动一二三产业融合，进一步促进农业供给侧的改革。

3.4 现代新型职业农民

我国政府一直重视职业化农民的培育， 2005年农业部就《关于实施农村实用人才培养“百万中专生计划”的意见》中首次提出“职业农民”的概念，并指出其培养对象是农村劳动力中具有一定文化水平(初中以上学历)并从事农业某一领域的职业农民。2010年，教育部正式发布文件，提出要加快职业化农民的培育。2012—2017年中央一号文件都指出要大力培养现代新型职业农民。政府对新型职业农民培育的扶持力度极大，2011年实行“现代农业人才支撑计划”，鼓励大学生担任村官，新型职业农民的培训费用大部分由政府全部支付，个人只需支付一定额度的费用[9]。

4 财政扶持农业供给侧改革的对策建议

4.1 创新财政扶持农业推进供给侧改革的模式

首先，设立农业经济发展专项基金，利用财政资金的乘数效应，扩大农业产业过程中财政融资的杠杆作用，降低农业企业融资成本，在一定程度上减缓农村企业“融资难、门槛高、手续多”的难题，保障农业经济的发展。其次，构建多元化财政融资模式，吸引更多社会资本投入到农业供给侧改革中，降低政府财政压力。同时，吸引更多的社会力量参与到农业经济发展中，加强对农产品质量安全的监督，有利于绿色农业的发展。最后，完善农业保险制度，扩大农业补贴试点范围，加大对新型农业主体发展和现代新型职业农民培育的扶持力度，提升农业供给侧改革的优势。

4.2 优化财政支农资金的投向

首先，要聚焦支农项目的重点领域，提高财政项目的指向性和精确性，优化农业供给侧改革项目的整合，加大对农业科技创新和技术推广的投入力度，形成农业领域的“产学研”科技创新体系，集中对粮食、花卉苗木等农作物的品种繁育和新产品开发，通过先进的农业技术改善农产品的质量安全，提高新型农业经营主体的抗风险能力。其次，大力推动新型农业经营主体的发展，通过财政补助和其他优惠政策集中财力带动发展势头好、有潜力的新型农业经营主体，形成农业领域的龙头企业，同时建立利益共享的合作模式，如“龙头企业+农业合作社(家庭农场)”，降低各自所承担的风险，有利于新型农业经营主体的发展。最后，加大对“互联网+”农业发展模式的支持力度，以地方优势农产品为依托，利用新兴的“互联网+”农业发展模式在国内甚至是国外上推广，增加其知名度，使收入增加。

4.3 强化财政支农资金管理

首先，构建支农项目的申报平台，利用现代科学技术打造统一的农业项目申报管理平台，以财政支农预算编制为出发点，动态追踪管理财政支农项目资金过程的使用，全过程监管资金流向，杜绝重复或多次申报现象，形成财政支农项目申报的良性循环。其次，加大财政支农资金的整合，真正地发挥出财政资金聚集效应。最后，对于财政支农资金要使用反馈机制，优化资金分配流程和提高资金使用效率，强调财政资金使用效率的过程导向，对支农项目中财政资金的使用过程进行绩效评价，增加项目绩效评价高的资金投入，提高农业相对投入产出效率，推动农业项目的可持续发展。