金融消费者知情权保护问题研究

李想

[摘要]金融消费者，是一种不同于普通消费者的特殊消费者，在日益发达的金融行业不断扩张的过程中，金融消费者开始承担越发重要的作用，并承担了比以往更大的风险。金融消费者知情权是金融消费者非常重要的一项权利，在我国目前的立法中已经对金融消费者知情权保护进行了规定，但是中国在金融消费者保护的相关立法方面，仍处于一个起步阶段。文章仅就分析目前中国金融消费者知情权保护的相关规则，结合其他国家立法的良好经验，探讨应当如何继续在金融消费者知情权法律保护方面予以发展，提出意见和建议。

[关键词]金融消费者知情权；统一监管；新金融服务

[DOI]1013939/jcnkizgsc201832035

金融消费者，是一种不同于普通消费者的消费者，在日益发达的金融行业不断扩张的过程中，金融消费者开始承担越发重要的作用，并承担了比以往更大的经济风险。2008年至今，近十年的时间过去了，中国的金融消费者的数量，仍然每年成倍地增长，但是中国在金融消费者保护的相关立法方面，仍处于起步阶段。近五年来，中国银监会，中国人民银行均发布了有关金融消费者保护的相关规则，已将金融消费者定义为购买或使用金融行业产品和接受金融行业服务的自然人。在这一方面，中国已迈出了非常重要的一步，不仅制定了相关规则，同时拥有了专门的金融消费者保护机构，但是在与其他国家相关立法的比较中，不难看出中国目前的金融消费者保护法律体系仍处于一个初级阶段，正是这样，这个问题成为一个备受关注并值得研究的课题。

1金融消费者知情权概况

知情权，顾名思义就是知道的权利和了解的权利，金融消费者的知情权应当是清晰或者明了的，知道与自己所购买的金融产品或享受的金融服务相关的信息的权利。

金融消费者的知情权应当是与金融机构的信息披露义务相对应的一项权利，只有金融机构遵守信息披露的义务，向金融消费者公开相关信息，金融消费者的知情权才能得到相应的保护。所以这些信息披露应当首先是公平的；其次这些信息应当是客观的；最后这些信息披露应当是非常及时的。由于金融产品有巨大的风险，同时伴随着比其他产品更高的利润，这些利润是瞬息万变的，所以信息披露的及时性、准确性以及真实性，对于金融产品可以获得利润的大小，会产生至关重要的影响。而且由于这些信息往往是非常专业的，并非从事金融行业工作，或学习金融行业知识的普通的自然人，很难及时便捷地得到相关信息，并理解相关信息，所以进一步对于金融行业和相关监管机构如何保护金融消费者知情权，产生了挑战。

11中国金融消费者知情权立法概况

中国银监会于2013年8月发布的《银行业消费者权益保护工作指引》中第十八条，要求银行业金融机构建立健全的银行业消费者权益保护工作体制，在工作组织构架和运行機制以及内部控制体系的规定之下，首先要求银行业对其产品和提供的服务进行信息披露。要求披露的事项有：产品和服务的性质，收费情况，合同主要条款等内容，禁止欺诈性，误导性的宣传，要求提高信息的真实性和透明度，真实地揭示产品的风险，以便消费者对自己所需要购买的金融产品和接受的金融服务有真实、全面、清晰的了解。依照上述规定，中国人民银行于2013年建立了专门的金融消费者权益保护局，《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》于2016年12月颁布实施，这一办法根据《中华人民共和国消费者权益保护法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国网络安全法》《国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见》，以及《银行业消费者权益保护工作指引》，对中国人民银行下设的金融消费者权益保护局的相关工作应当遵循的规则，做出了比较详尽的规定，这些规定相较银监会的相关规则有一些变化，比如这一办法定义了金融消费者的概念。并在全文中将其监管的机构统一称为金融机构，而非银行业机构（虽然在该规定的第二条中，已经明确地将范围设定为，银行业的金融机构，但不排除未来有可能会将此规定适用于整个金融行业的可能性）。该规定要求金融机构建立健全完善的内控体制，首先将金融消费者的知情权和金融消费者的隐私权保护放在了最为重要的两个位置上。同银监会的规定一样，这一办法也将工作重心放在了事前预防上，所以信息披露显得尤为重要。该办法第八条规定，金融机构应当建立内控制度。该办法第十三条规定，金融机构应当按照相关监管规定披露与金融消费者权益保护相关的金融信息，金融产品和服务信息以及其他相关信息。第十四条详细规定了金融机构应当向金融消费者披露的内容，包括金融消费者对金融产品和服务的权利和义务，订立变更，终止解除合同的方式及限制等。第十五条详细规定了金融机构进行信息披露时，应当使用有利于金融消费者接受理解的方式，对重要信息应当根据服务复杂程度和风险等级，以及对专业术语进行详细的解释说明等。虽然这一办法现阶段属于位阶较低的规范性文件，但作为中国目前唯一的金融消费者保护机构发布的规范性文件，已经为未来金融消费者权益保护立法，提供了非常重要的依据。

12金融消费者知情权保护的国际良好经验

倾斜保护。就是将金融消费者视为弱势群体，并且根据不同的金融消费者水平，比如知识水平、年龄层段、经济水平，或者是风险承受能力进行不同的倾斜保护。经合组织于2011年10月发布的《金融消费者保护高级原则》里第三条提及公平平等对待消费者，尤其强调对弱势群体，如未成年人，以及经济能力相对较差的金融消费者，如老年人，或知识水平相对较低的金融消费者进行保护的相关规定，这一点在美国《2013年消费者信贷保护法案》中也有所体现。这一点说明，对于不同层次的金融消费者应当予以不同层次的信息披露，尽量依照金融消费者的不同知识层次或年龄层次或消费水平，进行相关信息的披露，要求语言通俗易懂，并且符合金融消费者可以接受的方式或其知识水平。

关键信息警告。各国的规定均要求对关键信息进行黑体加粗等形式的专门警告。世界银行2012年6月发布的《金融消费者保护的通用良好做法》在提及信息披露与销售行为的过程中，强调向消费者提供1～2页的概要，或者同样内容的电子版，要求语言通俗易懂，字迹清晰。2010年欧盟消费者事务部发布的《2010年消费者信贷条例》，2012年爱尔兰中央银行发布的消费者保护准则中，美国《2013年消费者信贷保护法案》相关规定中，均要求以粗体标题对金融消费者进行关键信息警告。

对消费者的撤销权进行披露的制度。各国均有关于冷静期，或金融消费者有无条件撤销的相关规定。在一些相对比较详尽的规定中还有可撤销时间的相关规定。世界银行2012年6月发布的《金融消费者保护的通用良好做法》中提到，消费者有权在一定期限内终止合同，无须承担任何罚款，这是关于冷静期给各国借鉴提供了一个比较通用的规则。欧盟2010年消费者信贷条例中提到，十四个连续工作日内，消费者有权撤销信贷合同，无须提供任何理由。

监督机构统一化或监督机构整合制度。许多国家包括英国、美国等国家，都有专门的金融消费者保护机构或审慎监管机构，这些机构所管辖的事项不仅限于银行业，还可以包括保险、信贷、证券等其他行业。很多国家的通行做法是，将金融机构监管机构和消费者保护机构区分开来，但并未在行业中设置不同的监管机构，或者直接将银行业的监管机构视为可以监管整个金融行业的监管机构，在相关规定中直接赋予银行业的金融消费者保护机构监管其他金融行业行为的权力。

信息持续披露公开的问题。各国均要求在金融机构与金融消费者交易或提供服务期间，应当定期地或分阶段地向金融消费者持续披露相关信息。这应当属于售后服务的相关内容。笔者认为，信息披露不仅仅是在合同签订之前需要进行的一种重要的保护金融消费者知情权的行为，同时也是在金融消费者与金融机构合同存续期间，应当予以持续进行的一项行为。

2中国在金融消费者知情权保护方面的相关问题

21中国目前尚无统一的金融消费者保护机构，也并无统一的审慎监管机构

中国人民银行金融消费者保护局所颁布实施的相关规则，无法适用于保险行业、证券行业或信贷行业等其他金融服务行业。虽然已经在新规定中提及，出现跨行业产品纠纷时，由金融消费者保护局牵头，协同进行调查或共同解决纠纷，但由于机构众多，行业之间的关系相对复杂，解决问题的不确定性以及不同监管机构之间不同职责交叉，会使得金融消费者维权的难度加大。在我国目前尚无统一监管体系的情况之下，不同监管部门所颁布实施的法律规定有其时间的先后顺序，则无法保证统一的进行开放，在监管措施透明度上会大打折扣。

22现行法律位阶低，效力不足

我国目前现行的《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，是一个相对位阶较低，监管范围十分有限的规范性法律文件，这一法律文件不仅无法涵盖其他金融行业，更没有对跨国金融行业的监管，或对本国人在国外购买金融产品享受金融服务的相关内容作出规定，该办法于2016年底正式颁布实施，但其内容的丰富程度，则需要更进一步深化，细化该办法的内容。

23新金融服务问题

有关新金融服务的问题。《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第十三条第二款规定了金融机构推出金融科技创新产品之前，应当开展外部安全评估，及时向金融消费者准确披露该产品的特点和风险的规定。但并未提及，如果这一金融产品并非为本国金融机构新推出的科技创新产品，而是由其他国家或地区金融产品和金融服务的提供者所提供的新金融产品，应当如何认定？相关信息应当如何进行公开，风险提示应当如何进行？

3对于我国金融消费者知情权保护的相关立法改进建议

如前文所述，我国已初步具备了初级的金融消费者保护法律体系，拥有了专门的金融消费者保护监管机构，也颁布實施了金融消费者保护的专门性规范性法律文件。但相较其他国家的金融消费者保护法律体系，我国现行的金融消费者保护法律体系仍存在很多的问题，以及巨大的上升空间。为了进一步提高我国的金融消费者监管法律体系水平，故依照前文所述其他国家的优良立法和监管经验，提出以下建议。

首先，建立行业统一的，同时拥有对在本国境内的其他国家的金融机构进行监管职能的金融消费者保护机构。《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》第五条规定，中国人民银行及其分支机构应当与其他金融管理部门、地方政府有关部门建立金融消费者权益保护工作协调机制。这意味着，金融消费者如果遇到其他金融机构侵犯其知情权的情况时，中国人民银行金融消费者权益保护局尚无权进行直接处理，这对于统一监管和提高保护消费者权益的水平，是十分不利的。笔者认为，金融消费者权益保护局，应当独立于现行的“一行三会”监管机构，拥有跨行业的跨地区的监管职能。唯有这样才能提高中国的金融消费者权益保护制度的水平，使之更加符合国际水平，适应国际交往和国际交流的要求。

其次，细化关于金融消费者知情权保护的相关规定。包括：对于倾斜保护的相关细化规定；进一步细化关键信息提示的相关规定，着重细化有关新金融产品的相关规定，并加入其他国家金融市场存在的新金融产品进入我国金融市场进行信息披露的相关法律规定；细化金融机构向金融消费者披露无条件撤销合同的冷静期的相关规定；进一步细化金融机构定期或不定期披露义务的相关规定，如规定具体时间区间，或金融产品和金融服务的交易阶段等。

最后，加入对于跨国金融商品提供方的监管和跨国购买金融商品和服务的相关监管规定。这一规定现在在很多国家的金融消费者保护立法中，均有不同程度的体现。中国的金融行业要向国际化进发，金融市场要进一步开放，都要求对制度建设进行进一步的深化和发展，不能只立足于国内市场，更要考虑到国际化金融市场的需要。

4结论

综上所述，在金融消费者权益保护立法和金融机构统一监管方面，我国目前的监管法律体系已经初具雏形，但为了更加适应国际金融市场和高标准国际协议的需要，我国仍需进一步加强金融消费者权益保护的立法，深化监管机构监管职能，从而使中国的金融市场更加国际化，监管更透明，水平更高。

参考文献：

[1]刘忠胜.浅议金融销售中的信息披露义务[J].经济与法，2014（12）.

[2]李仁真，周忆.金融消费者保护与国际金融监管法制的变革[J].武汉大学学报，2013（11）.

[3]刘佳.TPP视阈下中国自贸区金融开放与创新研究[J].山东理工大学学报（社会科学版），2017，33（1）：5-11.

[4]马越.金融消费者保护理论研究[J].法制博览，2016（17）.

[5]吴玲云.论金融消费者知情权的法律保护[J].商，2015（35）.

[6]中国人民银行.中国人民银行金融消费者权益保护实施办法[EB/OL].（2016-12-14）.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2017/content_5213211.htm.

[7]国务院办公厅.国务院办公厅关于加强金融消费者权益保护工作的指导意见[J].投资与创业，2016（6）.

[8]中国银行业监督管理委员会.中国银监会银行业消费者权益保护工作指引[EB/OL].（2013-09-04）.http：//www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/0AE80BE3CB1044B297E2F664B536368F.html.

[9]世界银行.金融消费者保护的良好经验[M].中国人民银行金融消费权益保护局，译.北京：中国金融出版社，2013.

[10]杨东.金融消费者保护统合法论[M].北京：法律出版社，2013.

[11]中国银行业监督管理委员会，银行业消费者权益保护局.国际金融消费者保护法律法规选编[M].北京：中国金融出版社，2014.