埃塞俄比亚关于尼罗河水外交的实践与启示

刘 博 陈霁巍

随着气候变化日益加剧、人口规模不断增加、经济全球化深入发展，由水资源短缺引发的地区争端，越来越成为许多国家和地区可持续发展的制约性因素。实践证明，积极开展水外交、加强跨界水合作、合理利用与保护跨界水资源，已成为保障地区水安全、促进社会繁荣发展的重要举措。①水利部国际经济技术合作交流中心组织翻译：《跨界河流、湖泊与含水层流域水资源综合管理手册》，中国水利水电出版社2013年版，第1页。

尼罗河流域是世界文明的发祥地之一，位于非洲东北部，河流全长约6850公里，流经埃塞俄比亚、埃及、苏丹、肯尼亚、厄立特里亚、乌干达、布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚、刚果（金）、南苏丹等11个国家，向北注入地中海，流域面积约340万平方公里，占非洲大陆总面积的1/10，多年平均径流量约890亿立方米。

由于地处干旱半干旱地区，沿岸各国多属缺水国家，下游的埃及和苏丹对该河水资源依存度高达96%和77%，将尼罗河水资源视为“生命线”；与此同时，随着人口爆炸、经济发展和生态环境恶化，上游国家对水资源的需求日益上升，也把尼罗河水看作关系国家和民族命运的核心利益。

埃塞俄比亚地处非洲东部、青尼罗河源头，水量和水能资源均十分丰富，素有“东非水塔”之称。纵观近20年的尼罗河流域合作实践，在埃塞政府的不懈努力和探索实践下，尼罗河上下游国家水争端得到了较大程度的缓解，地区形势越来越对上游国有利，流域各国从兵戈相向到对话合作，区域政治环境平稳，经济快速发展，和睦共处、合作共赢成为“主旋律”，尼罗河从地区争端的导火索逐渐演变成上下游国家友谊的桥梁和纽带。

本文将回顾尼罗河水资源争端的历史演变，列举埃塞俄比亚关于尼罗河水外交的成功做法，分析其取得良好成效的缘由，并就做好中国水外交工作提出建议。

一、尼罗河水资源争端的历史

尼罗河水资源争端最早可以追溯到19世纪末，当时的欧洲殖民者觊觎尼罗河流域丰富的资源和巨大的市场，纷纷在该地区争夺势力范围。1891年，英国（代表埃及、苏丹）和意大利（代表埃塞俄比亚）签署了《在东非划定各自势力范围的议定书》，规定流域上游进行农业灌溉时，不得在支流阿特巴拉河（Atbara）上修建设施以阻止河水汇入尼罗河。②International Freshwater Treaties Database，http：//gis.nacse.org/tfdd/treaties.php

1902年，刚独立不久的埃塞俄比亚被迫与英国签订条约，埃塞国王孟利尼克二世承诺，“不会在青尼罗河、塔纳湖（Lake Tana）和索巴特河（Sobat）修建任何工程”。③Water politics in the Nile Basin，https：//en.wikipedia.org/wiki/Water_politics_in_the_Nile_Basin1929年，埃及和英国（代表苏丹）签署了《尼罗河水灌溉协定》，规定埃、苏两国以12∶1的比例分配尼罗河水，埃及获得480亿立方米，苏丹获得40亿立方米，协定还确定了两国对尼罗河水的优先使用权，并对流域其他国家的水资源开发享有否决权。1959年，埃、苏又签署了《充分利用尼罗河协定》，商定每年水量份额分别为555亿立方米和185亿立方米。④胡文俊，杨建基，黄河清：《尼罗河流域水资源开发利用与流域管理合作研究》，载《资源科学》2011年第10期，第1830-1834页。上述协定几乎瓜分了尼罗河的全部水量，没有顾及上游国的用水需求。

20世纪中后期，乌干达、肯尼亚、坦桑尼亚等上游国纷纷独立，为争取自身用水权利，不断抵制旧协定，强烈要求重新分配尼罗河水资源。但埃及长期凭借其强大的政治、经济和军事实力，主导尼罗河水资源谈判进程，在用水权和新建工程否决权等关键问题上寸步不让，上下游水资源争端成为影响地区局势稳定的不确定因素。

21世纪以来，流域各国对尼罗河水资源的需求和依赖持续上升，发展权和生存权之争更趋激烈。南非安全研究所（Institute for Security Studies，ISS）的一项研究表明，2025年尼罗河流域人口将从目前的4亿左右增至8.59亿，埃塞人口将反超埃及约20%，成为流域第一人口大国。⑤Joel OkundiObengo，“Hydropolitics of the Nile：The case of Ethiopia and Egypt”，African Security Review，2016，pp.1-10.过去十余年，埃塞经济保持两位数增速，但电力不足严重制约其经济和社会的可持续发展。同时，埃塞常年缺粮人口达500万，大力发展水电及农业灌溉，解决粮食安全问题是埃塞的“头等大事”，上游其他国家亦有类似需求。而埃及、苏丹从自身利益出发，始终不愿让步，上游在流域内的任何举动都会引起埃及的警惕甚至强烈反对。在这样的历史背景下，埃塞政府审时度势，精心谋划，开展了一系列水外交实践活动。

二、埃塞俄比亚关于尼罗河水外交实践

（一）把握主动——“造事实”

历史上，由于国力匮乏，水利基础设施薄弱，尤其是缺少控制性水利工程，埃塞在与埃及的水权博弈中长期处于下风。近年来，埃塞政府将“水电兴国”战略作为国家发展的首要任务，通过利用外资、引进技术设备等方式建设了一批现代化水电工程，并于2011年启动了青尼罗河“复兴大坝”项目（耗资50亿美元，装机525万千瓦，库容740亿立方米）。⑥Y.Yihdego，etc.，“Nile River′s Basin Dispute：Perspectives of the Grand Ethiopian Renaissance Dam”，Global Journal of Environmental Science&Management，2017，17（2），pp.1-21.该项目建成后，将一举改变埃塞“缺水少电”的现状，不仅能极大地带动社会发展，还能通过出口电力创造外汇。

面对埃及的强烈反对甚至战争威胁，埃塞一方面顶住外交压力，多次派遣使团出访，积极做埃及政府和民众的增信释疑工作，同时利用埃及政局动荡的契机，以支持塞西政权为条件，换取其默许上游水电开发的政治表态，为工程建设争取宝贵时间；⑦Via Nazret，“Ethiopia-Egypt：Water Diplomacy Or Water War？”，Water Politics，2013，http：//www.waterpolitics.com/2013/06/11/ethiopia-egypt-water-diplomacy-or-water-war/另一方面，埃塞努力克服阿拉伯国家的经济封锁和自身困难，通过发行国债等方式，举全国之力推动项目按进度开展，目前已完成施工任务的三分之二，即将开始蓄水，预计于2018年底竣工投产。⑧“Ethiopian attempt to begin filling Renaissance Dam may scupper deal with Egypt and Sudan，say experts”，13 November 2017，http：//www.arabnews.com/node/1192426/middle-east“复兴大坝”的建设使埃塞对尼罗河上游开发利用形成了既成事实，为分水谈判增加了重要筹码。

（二）群策群力——“改规则”

随着上游各国经济实力和利益诉求不断加强，加之近年来埃及国内政权更迭、经济衰退导致其地区影响力下降，以埃塞为首的上游国齐心协力、建立联盟，日渐主导了谈判进程。

1999年，尼罗河流域倡议组织（Nile Basin Initiative，NBI）在埃塞等国的力推下成立，流域10国均为该组织成员，这为解决尼罗河水资源历史争端问题建立了新的多边对话平台。NBI的最高决策机构是尼罗河部长理事会，理事由各国负责水利事务的部长担任。

2010年4月，NBI国家特别部长级会议在埃及召开，埃塞、肯尼亚等上游7国坚定推动签署《尼罗河合作框架协定》（CFA），要求流域各国享有公平、合理利用尼罗河水资源的权利，以“新条约”代替“旧条约”，遭到埃及、苏丹拒绝。⑨NBI，“The Nile Story-Highlights of 15 years of Nile Cooperation”，May 2015，http：//nilebasin.org/index.php/media-center/documents-publications/39-the-nile-story-highlights-of-15-years-ofnile-cooperation/file两个阵营的意见分歧主要集中在对历史协议的处理，埃及和苏丹为维护其既有用水权，坚持保留历史协议规定的“无害”条款，即上游开发利用不能对下游造成损害；而上游国家则希望籍新协定达成公平合理的流域水量分配方案，并废除“未经下游允许，不得自行新建水利工程”的“事先通知”条款。随后几年，NBI多次召开会议，在政府和专家等不同层面就共享水资源问题进行磋商。

2017年6月，NBI国家领导人峰会在乌干达举行，上游国再次力促埃、苏两国加入协议，虽仍无结果，但埃及的态度较最初时已有较大改观，各方普遍认为，签署协议只是时间问题，尼罗河流域规则“重新书写”乃大势所趋。⑩Abubaker Mayemba&Johnson Taremwa，“Africa：Why Summit On River Nile Ended With No Deal”，The Observer，26 June 2017，http：//allafrica.com/stories/201706260253.html

（三）舆论宣传——“博同情”

为争取国际社会的广泛支持，埃塞政府不断加大舆论引导和对外宣传力度，一方面，通过承办“世界水电大会”、“国际水土保持大会”等大型国际水事活动，主动邀请域外国家和组织代表到埃塞实地考察，培养好感、深化友谊；另一方面，组织专家在《Water International》、《Water Policy》等国际学术刊物发表文章，⑪TesfayeTafesse，“The Hydropolitical Assessment of the Nile Question：An Ethiopian Perspective”，Water International，2001，26（4），pp.1-11.A.E Cascao，“Ethiopia-Challenges to Egyptian hegemony in the Nile Basin”，Water Policy，2008，10（10），pp.13-28.积极参加国际论坛和研讨会，阐述尼罗河水争端的历史根源和用水现状矛盾，提出于己有利的解决方案。比较而言，埃及和苏丹则较少在国际舞台主动发声。

因此，国际社会、学术组织和金融机构对上游国家的同情和理解日益增加，认为埃塞提供了尼罗河水量的86%，却只能享用1%明显不公平，谴责埃及施行“水霸权”。⑫A.E Cascao，“Ethiopia-Challenges to Egyptian hegemony in the Nile Basin”，Water Policy，2008，10（10），pp.13-28.世界银行、非洲开发银行等机构多次出资支持埃塞的水资源和水电开发项目，美国、意大利、英国、德国、荷兰等发达国家也纷纷慷慨解囊，有力促进了埃塞国内经济发展和基础设施建设。

（四）技术论证——“解顾虑”

为缓解埃及和苏丹对“复兴大坝”的重重顾虑，埃塞政府采取公开、透明的方式对工程设计、施工和运行方案进行科学论证。2008年埃及、埃塞和苏丹三国代表及域外资深专家共10人组成国际专家组，⑬Final Report of International Panel of Experts（IPoE）on GERDP，May 31st，2013，https：//www.internationalrivers.org/sites/default/files/attached- files/international_panel_of_experts_for_ethiopian_renaissance_dam-_final_report_1.pdf2014年埃塞政府委托美国麻省理工学院科研人员，先后对“复兴大坝”在建设运行过程中可能对下游产生的影响进行了全面评估，并针对专家给出的咨询建议修改了项目方案相关内容。2016年9月，埃及、埃塞和苏丹三国水利部长签署协议，共同出资500万美元用于长期开展“复兴大坝对尼罗河下游资源环境影响研究”，内容包括：对青尼罗河和尼罗河进行水文建模、对下游资源、环境和生产活动（灌溉和渔业）产生的影响进行分析研判。⑭周虹：《埃塞俄比亚等国推进复兴大坝的水环境影响研究》，载《水利水电快报》2015年第1期，第3页。

埃塞政府耐心细致、反复论证、舍得投入的做法，有效转变了邻国的态度——苏丹从不支持到理解并支持，埃及从坚决反对到保持克制，很大程度上解决了本国复兴之路上的一块巨大的“绊脚石”。

（五）互利合作——“求共赢”

为从根本上扭转上下游国家矛盾对立的局面，埃塞政府还采取了包括利益置换、水电共享等一系列方式，化“零和博弈”为“互利共赢”，力争形成全流域国家权力义务基本平衡，使各国都能“舒心畅气”。

2015年3月，埃及、埃塞和苏丹三国元首就“复兴大坝”及尼罗河水资源合作签署了新的原则宣言，强调各国在主权和领土完整、公平合理利用、不造成重大损害、发展和可持续、信息和数据交换、和平解决争端等原则下开展合作；埃及、苏丹同意埃塞修建“复兴大坝”，但拥有电力的优先购买权；埃塞帮苏丹储存部分水量份额，助其优化水资源配置，苏丹为大坝建设增加资金支持；同时，大坝在初次蓄水和调度运行方面也需严格遵守安全保障和信息通报等义务。⑮Salman M.A.Salman ，“The Declaration of Principles on the Grand Ethiopian Renaissance Dam：An Analytical Overview”，Ethiopian Yearbook of International Law 2016，pp.203-221.该宣言反映了上下游国家相互理解、相互信任、共同致力于解决问题和消除隔阂的愿望，使跨界水成为促进埃塞与各国深化合作的“推动器”。

综上，在埃塞的尼罗河水外交实践中，“造事实”是前提，“改规则”是核心，“博同情”是手段，“解顾虑”是保障，“求共赢”是目的。

三、启示与建议

在跨界水事务方面，中国同埃塞有很多相似之处，比如：同处跨界河流上游、跨界水资源和水能资源丰富；国家处于高速发展阶段，未来时期对跨界水资源的需求有所增加；对跨界河流开发利用较晚，下游国对上游建设水利水电工程高度敏感，国际社会密切关注；等等。与此同时，两国也有各自的特点，比如：在流域国当中，中国的综合国力处于优势地位，而埃塞处于相对劣势；埃塞在国际上主动发声和宣传造势做得较好，而中国在外宣方面仍比较欠缺。他山之石，可以攻玉。埃塞水外交实践对丰富和完善中国水外交理论具有一定的借鉴意义。

从埃塞处理尼罗河水争端的成功经验中可以看出，跨界水既可成为上下游国家冲突的“导火索”，也可转化为深化区域合作的“催化剂”，关键是在冲突激化之前进行有效预防和管控，始终保持沟通和克制。长期以来，由于深刻认识到跨界河流问题的长期性、复杂性、敏感性，中国在域外跨界水争端问题上，总体保持谨慎态度，不参与有争议的跨界河流开发项目，对各方态度相对平衡，适时做些劝和促谈工作，正面引导有关国家把精力放到团结合作、和谐相处上，确保矛盾不失控、不扩散、不升级，赢得了较高的政治声誉。但随着国际局势的不断变化和“一带一路”倡议的深入推进，一味置身事外、保持超脱，不利于中国树立负责任大国形象，也会挫伤有关国家希望中国发挥更大作用的愿望。

面对新的形势和挑战，笔者认为，中国在跨界水事务上应未雨绸缪、放眼长远，审时度势、统筹兼顾，着力强化以下“四个意识”：

（一）加强顶层设计，强化协同意识

当前，水资源上升为有关缺水地区战略博弈的关键因素，中国政府应充分认识水的重要性，统筹考虑双边关系和区域、国际合作大局，将“水外交”纳入整体外交框架，从国家水安全和全球水外交的战略高度，力争打造贯穿南北、联通东西，涵盖水、能源、交通、安全的全方位、立体式外交格局。要进一步统一思想、协调步骤、整合资源，进一步增强外交、水利、发改、商务、环保等职能部门和相关地方省区的协同意识，依托亚洲基础设施投资银行、金砖国家银行、丝路基金等金融机构，积极发挥企业作用，实现通盘规划、综合发力，力争综合效益最大化。同时，要继续加强调研，提高认识，着眼于与各方长远合作，在准确把握域外跨界流域有关国情水情的基础上，精心做好与相关国家水利合作的顶层设计，着力打造新型“中国水伙伴关系”，为落实“一带一路”倡议和“亲诚惠容”的周边外交理念增添新的内涵。

（二）增进对话交流，强化主动意识

随着“一带一路”沿线国家经贸合作关系的不断深化，中国参与流域水资源开发项目合作日益增多。建议中国政府积极开展与相关国家政府和国际组织的对话交流，稳步推进公共水外交，不断增强主动参与的意识。在政府层面，积极主动参与国际水事活动，结合双、多边会议议题，有针对性做宣介和增信释疑工作，借台、借力推动周边有关国家的理解和信任；通过高层培训、设立奖学金等途径，在水领域培育知华、友华、亲华的外国有识之士。在非政府层面，积极主动发挥相关金融机构、研究机构、企业、智库、民间组织和专家学者的作用，增加水公共外交的渗透力，加强与国际河流组织（中亚国家间水协调委员会、拯救咸海国际基金会、湄公河流域委员会、尼罗河流域国家组织等）、国际金融机构（世行、亚行、非洲发展银行等）以及非政府组织、研究机构、学者的沟通交流，妥善参与和处理好澜沧江-湄公河开发、尼罗河开发和印巴水争端。在舆论层面，利用全球传播平台，做好水信息发布和水文化传播，积极主动宣传中国与周边国家跨界河流合作取得的丰硕成果，宣扬“中国水贡献论”、“中国水责任论”，营造良好的国际舆论环境。

（三）加大投入力度，强化参与意识

当前，提高用水用电效率是缓解地区水资源争端最直接有效的方式，不仅可解决地区国家的燃眉之急，而且较少涉及各方利益协调，有助于降低各方冲突的风险。中国应本着“有所作为”的建设性原则，进一步加大对相关区域人力、物力和财力的投入，从有利于缓解地区用水矛盾的项目着手，谨慎介入域外跨界水事务，逐步拓展到较为敏感的跨界河流水利水电开发利用领域。具体可采取对现有供水供电系统进行现代化改造、水污染治理，修建小水电站、发展节水型农业、地下水利用与评估等多种方式。以矛盾最集中的中亚、南亚和非洲地区为重点，将水资源管理作为农业合作的重要内容，采取示范区模式，从点到面，逐步推进。在实施过程中，一方面应尊重各国主权，提醒、引导中资企业在参与境外跨界河流水资源和水能资源开发时做好评估研判，既要考虑经济效益，也要评估外交和政治影响，充分考虑有关国家的关切，避免卷入矛盾纠纷；另一方面，宜利用自身资金和技术优势，在各国关切的具体问题上提供援助，综合运用赠款和贷款等多资金渠道，提供中国智慧、中国经验、中国方案，争当地区水资源管理的重要参与者和贡献者。

（四）提倡利益共享，强化共赢意识

尼罗河水外交实践经验告诉我们，在跨界水开发利用和保护过程中，上下游国家在水资源利用目的上存在差异，利益发生冲突在所难免，但只要有关各方保持开放、合作的姿态，采取灵活的方式，共同做大利益的蛋糕，通过建立科学的利益共享和补偿机制，促进上下游国家发展权益的平衡，终究能够找到化解纠纷的方法。在双边层面，中国应坚持互利共赢的开放战略，充分利用既有合作机制，本着“与邻为善、以邻为伴”的原则，稳步推进与周边国家的跨界河流合作，力争在主导合作进程的同时，加强与邻国的密切联系和相互依存，着力构建利益共同体、命运共同体；在多边层面，中国应积极发挥上海合作组织、金砖国家、澜湄合作等机制，在地区水资源问题上多提倡议、多搞论坛，充分展示在跨界水问题上的开放合作形象，阐明中国维护地区水资源安全的原则立场，积极参与全球水治理体系改革和建设。