自组织理论视域下特色小镇建设中的政府角色探析

于立华 蔡新霞

（中共福建省委党校，福建福州，350001）

“特色小镇”一词于2014年7月由浙江省首次提出，两年后在广泛吸取各地相关探索实践经验的基础上，国家住建部、发改委、财政部联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，特色小镇培育工作在全国范围内正式展开。到2017年8月，住建部已认定并公布两批共403个国家级特色小镇，各省（市）、自治区亦纷纷出台相关文件与政策并积极开展省、市级特色小镇创建工作，特色小镇建设风头正劲，“特色小镇”也进入学界视野并成为研究热点。以“特色小镇”为关键词在中国知网期刊库进行检索共检索到334篇文献，其中2016年71篇，2017年 257 篇 。

如图1所示，通过对检索到的文献进行关键词分析，可以发现已有研究成果集中于从城镇化建设、美丽乡村建设、城乡一体化、产业融合、产业转型升级与发展等角度对特色小镇建设进行研究，对特色小镇建设中政府与市场关系、政府角色的研究少之又少；而且现有研究多数以浙江为样本，偏向于探讨浙江特色小镇创建中可复制可推广的规律和经验，缺乏对特色小镇本质、内涵及发展机理的考量。因此，本研究拟运用自组织理论对特色小镇进行分析，从而为政府在特色小镇建设中应扮演何种角色、起到何种作用提出建议。

图1 特色小镇现有研究的关键词分布

一、理论基础

（一）自组织理论

自组织理论发端于20世纪60年代末期，主要研究复杂自组织系统的形成和发展机制问题，即在一定条件下，系统是如何自动地由无序走向有序，由低级有序走向高级有序。按照该理论主要组成部分——耗散结构理论的观点，远离平衡态、系统的开放性、系统内不同要素间存在非线性机制是耗散结构出现的三个条件，具有耗散性结构的系统在涨落力的作用下，就会自发完成从无序到有序、从低级系统到高级系统的演化。其中，微涨落引起未达到阈值的量变，不足以打破原系统的既有秩序，而巨涨落导致系统失稳、引起质变，产生新的有序结构系统。耗散性结构系统具有耗散性及自主性两个重要特点，其中耗散性意即系统可以进行自身的和代际间的“新陈代谢”，系统才能获得持续的物质、能量、信息等的输入，得以运转和发展；自主性则意味着系统具备相对的独立性，具备对外部环境影响的抗干扰能力，呈现出“自组织”特性。[1]

“自组织”这一概念最早由普利高津等提出，哈肯对自组织理论的丰富和发展做出了巨大贡献，然而哈肯关于“组织”和“自组织”的分类遭到了学界的质疑，如我国学者苗东升指出哈肯把非自组织简单称为组织，等于把自组织排除在组织之外成为了非组织，这就存在着逻辑上的缺环，[2]魏道江等则认为按照哈肯的标准，考察人类社会中的绝大部分组织活动时都需要考虑系统与外力之间的相互作用，都属于“自组织”范畴，只有没有生命的物质系统在不考虑系统对“外力”的反作用时才是“组织”的，这与对“组织”的传统理解不符，也不利于对自组织理论和规律的应用。[3]因此，苗东升提出的“他组织”和“他组织力”的概念得到了相当程度的认同——“组织力来自系统内部的称为自组织，组织力来自系统外部的，应该称为他组织……任何外力，包括偶然作用力，只要引起系统的结构变化，就发挥了组织力的作用，就是他组织力。”[2]宋爱忠则在对主要流派和相关学者的观点进行比较、分析的基础上批判性地提出任何事物都同时遭受着来自内部和外部的两种作用，若其秩序形成源于内部作用主导，即是自组织事物；外部作用主导则为他组织事物。按照该观点，《系统科学精要》中存在着大量将自组织误以为他组织的情况，以“人工他组织”为例，实际上只有“指令式人工他组织”才符合他组织的实质，“诱导式”“限定边界条件式”均为自组织系统。[4]

本研究采纳宋爱忠的观点，以系统演化的决定性作用来源划分“自组织”与“他组织”，在厘清“自组织”与“他组织”概念的基础上对特色小镇进行分析，并为特色小镇建设中政府角色与作用探讨提供理论支撑。

（二）市场与政府、自组织与他组织

市场具有自我调节能力，其行为以市场机制为依据，是典型的自组织行为。由于规模经济效应、外部效应、垄断与寡头垄断、信息传输和金融、资本、劳动、技术市场的不完全性等，完全竞争市场与不完全竞争市场都会发生市场失败。因此，或者依靠市场本身的发展，提高市场的自调节、自组织能力，或者依靠市场外部的力量（即他组织力）努力使市场机制正常运作。[5]在此意义上，政府对市场的干预具有了理论与现实上的必要性。然而，政府的干预不应改变市场的自组织系统的性质，不应使市场成为以政府为主体的社会系统，自组织调节与他组织力的相互作用和协调具有重要意义。

经济系统的组织性质要根据当时的社会现实条件和总体上能否增进人类经济而定，即使是自组织经济系统，其中的他组织作用也不可忽视。如市场经济的自组织系统还可以由外部他发性作用引导（内部自发性作用依然占主导，人为提供的外部他发性作用比如政府来进行调控引导）而形成政府引导性市场秩序。[6]

二、特色小镇发展概述

特色小镇的雏形可以追溯到我国古代的茶马小镇——茶马古道上因茶马互市而兴，在核心特色产业（茶叶/马匹交易）集聚的基础上融合了关联产业并聚集了人口而形成的颇具产业特色、经济相对发达、人口相对集中、生活相对方便的节点镇。当前全国上下如火如荼的“特色小镇”建设乃是从块状经济特征明显、产业基础较好的浙江正式发端，在吸收国外先进经验的基础上，浙江培育了一批产业特色鲜明、人文气息浓厚、生态环境优美的特色小镇。继浙江之后江苏、福建、上海、广东、安徽等省市也都开展了特色小镇的创建工作。但实际上，此前各省市地区已经开展了很多特色小镇建设相关的探索性实践，如云南的旅游特色小镇、海南的风情小镇，以及陕西省的“关中百镇”、重点镇、重点示范镇、文化旅游名镇建设，山东、四川的百镇建设，贵州的示范小城镇建设等等。2016年7月，三部委联合发布《关于开展特色小镇培育工作的通知》，提出“到2020年，培育1000个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量”，从而正式开始在全国范围内创建特色小镇。以浙江省为代表的浙江模式特色小镇强调“非镇非园非区”，采取创建制；与此不同，国家级特色小镇原则上为建制镇，采取评审挂牌制。二者最大的共同点在于都强调特色核心产业的支撑作用，并将坚持市场主导作为特色小镇建设的指导原则。

三、特色小镇：创新的自组织系统

无论是浙江模式的特色小镇，还是住建部主抓的国家级特色小镇，从特色产业发展条件上来看，绝大部分都具有产业基础好、产业特色鲜明、产业集聚明显、具有竞争优势的特点，但不排除有一些进入名单的特色小镇，尤其是浙江模式的特色小镇，并不具备发展特定特色产业的既有条件和积累，而是需要下大力气打造，甚至是“白手起家”。然而，这两类特色小镇都必须是或终将成为自组织系统，这是特色小镇得以健康发展、发挥作用的先决条件。

（一）特色小镇建设的主导因素是自组织因素

内部因素，即自组织因素，在特色小镇建设中占主导地位。按照前述观点，自组织是系统自运行而导致系统从无序向有序、由低级向高级的演化，而他组织则是在环境因素主导作用下导致的系统演化。我国古代的茶马小镇、美国的格林尼治、法国的格拉斯，以及作为我国特色小镇样板的云栖小镇，它们的形成均是企业（商人）出于敏锐的市场嗅觉和前瞻性眼光，抓住机遇，在无任何外来指令的情况下自发地遵循市场规律和市场规则，通过企业（商人）间的联系、互动、竞争、合作、协同形成了以特色产业为核心、多个相关产业融合、极具特色和竞争力的产业集聚平台，并为未来更大的创新发展提供了条件。将特色小镇视为一个系统，在该系统发展的过程中，它不可避免地受到外界影响，如经济环境与趋势、经济政策等等，并且系统也同外部进行着信息、物质、能量等的交换，但归其根本，对于该经济系统经济秩序的形成和演化仍然由其内部各个经济主体的自发相互作用所主导，如企业（商人）对利润的渴望、对创新的追求、对合作交流的需求、对不利情势的回避，因此，这些自发形成的特色小镇理毫无疑问应被视为自组织系统。

目前我国的特色小镇建设中，那些具有一定产业基础和积淀、尚未完全成型的特色小镇，以及那些不具备特定特色产业基础、面临培育和发展全新产业任务的特色小镇，它们的系统演化过程中会受到更多外部因素的影响，从理论上讲，某个时点它们是自组织还是他组织取决于内部因素与外部因素的较量，在外部因素占优势的情况下，系统呈现他组织特点，内部因素占主导的情况下，系统为自组织。

然而，根据自组织理论，自组织现象广泛存在于自然界和人类社会，是自然界和人类社会长期演化选择和形成的优化的进化方式，系统的自组织功能越强，其保持和产生新功能的能力越强，越能够适应外部环境的变化和挑战。特色小镇作为经济发展新常态下促进产业转型升级、供给侧结构性改革、新型城镇化建设的重要抓手，创新发展、保持活力是其重要原则及特征，这就要求特色小镇必须以企业为主体、市场化运营，发挥市场在资源配置中的决定性作用，依赖外部因素作用是达不到上述目的的。因此，特色小镇必然要成为由内部因素主导其发展和演化的自组织系统。

（二）特色小镇是一个耗散性结构系统

特色小镇具有开放性、非线性、远离平衡态的特点，是一个具有耗散性结构的系统。特色小镇是一个开放的系统而非孤立系统或封闭系统，作为围绕特色核心产业建立起来的产业集聚体，它与外界存在着纷繁交错的物质流、能量流、信息流。通过交换，特色小镇获得发展的生产要素、资金、技术、人才、政策、信息，使特色小镇的系统不断得以补给和扩充从而获得持续发展的条件；特色小镇各产业、各组织、各要素之间存在着复杂的非线性作用，蝴蝶效应一词可作为解释；同时特色小镇是一个远离平衡态的系统，这就意味着它处在一个高度活跃的状态里，随时间变化与外界发生着联系，而不是一成不变、无序的、僵化的状态，而是保持着从平衡到不平衡再到平衡的往复的动态平衡之中。

具有耗散性结构的系统，其内部在系统资源的动态变化以及要素不均衡的影响之下会出现随机涨落，系统出现熵增序减或熵减序增的变化，具体表现为自组织系统的退化或进化；当微涨落通过非线性作用被放大成巨涨落时，系统将发生质的巨变，导致旧秩序被突破、新秩序得以建立，实现自组织的演化。特色小镇的发展过程即为一个寻求负熵的过程，负熵越多，特色小镇的自组织系统越朝向更加有序的方向发展，反之，则走向混沌。这里的负熵可以是准确的产业选择和定位、有价值的资源、及时而有效的信息供给、正确的决策、优惠的政策等等。

（三）特色小镇系统具有自适应性

特色小镇既是实体上的地理空间，也是经济意义上的具有明确定位和差异化特征的产业创新、集聚的平台；既是区域经济系统的一部分、分工网络的一个节点，同时其内部也有符合其系统发展需要的分工网络的存在。从产业层面看，特色小镇因分工协作而耦合为一个系统，其内部企业因其专业化特征而耦合为一个完整的产业链。分工网络的客观存在使个体与环境、个体与个体之间不断发生着交互作用，使特色小镇中的行为自主体构成了一个复杂自适应系统，其中的个体主动接收环境的刺激反馈，与其他个体进行信息、物质、能量交换，自主修改自身运行规则，对自己的行为进行主动调节，实现自适应，从而使特色小镇具有了自适应的特征。除了短期的个体适应外，特色小镇系统的自适应性还表现为长期的系统演变。这是由于特色小镇中的个体组织在改善自身的适应状况时，也必须与其他个体组织交流、交换、协作、协同，这种强交互作用导致个体组织之间粘性增强，就有可能产生新的层次或结构，同时个体组织专业化程度的不断提高，将促进分工的进一步深化、细化，使产业链进一步延伸与专业化演进，从而提升了特色小镇系统的适应性发展。

四、特色小镇建设中政府的角色

根据自组织理论的原理，一个组织（系统）的状态受到其内部元素的自组织状态和来自于外部的他组织力（他组织因素）的共同作用，且他组织力的影响取决于他组织力的施力状态和组织（系统）元素的反作用力。[3]将特色小镇视为一个自组织系统，那么在特色小镇建设中，政府的行为就是政府对该自组织系统施加的他组织力，是特色小镇这个自组织存在不可或缺的条件，亦可以起到使特色小镇组织系统内部结构不断优化的作用，在特色小镇的组织系统良性发展时通过温和的手段予其以微涨落刺激，使其得以在政府的战略框架内正向微调，稳步向有序演进；当使特色小镇的组织系统失稳的某种因素造成负向巨涨落时，政府可以强力干预，使其免遭衰退厄运，前提是政府理性具有更高的有效性而非有限性。换言之，适合市场自组织作用的问题交给市场处理，凡是市场可以发挥作用的，政府就要减少干预，简政放权；适合政府他组织力且市场不能有效发挥作用的领域，政府就应及时补位，行使有效的监管。因此，特色小镇建设中政府的角色可以归结为如下几方面：

（一）引导者

政府引导是特色小镇建设题中应有之意。政府应该科学布局、合理规划，并通过鼓励性、扶持性、限制性、惩罚性政策及措施引导企业在符合地区发展战略的框架内开展特色小镇建设，制定优惠的土地政策、财政政策、金融政策、投融资政策、人才政策等吸引核心企业和高端人才加入，制定严格的生态保护政策引导企业走绿色发展之路。此外，还应该通过理念的倡导和推广使各级领导干部和相关企业深刻领会特色小镇的本质和内涵，并内化于心秉承先进，将科学的理念投入到特色小镇建设中去。

（二）游戏规则制定者

政府应出台特色小镇建设的相关政策、管理办法、准入机制、退出机制、考核办法等，保障特色小镇建设有规可循，使企业自觉在明确的边界范围内行动，不会因为规则缺失而去试探政府及社会的底线，保障居民的公共利益、健康及安全不受威胁，不同利益主体间出现问题或矛盾时能够及时按照规章制度协调解决。在这一点上，政府需要把握合适的度，即不能留有漏洞，也不能事无巨细管得太死。

（三）企业的服务者

切实转变政府职能，明确“服务型政府”定位，简政放权，简化审批流程，放宽行政管理尺度，此外，搭建平台为特色小镇建设参与企业提供所需信息、服务及沟通桥梁。

（四）公共设施/服务提供者

特色小镇的建设需要新增公共设施/服务。然而，有些公共设施/服务非民营企业能够提供或愿意提供，前者如浙江模式特色小镇要求的3A级景区标准配套，后者如基础设施建设。此外，供电等公共服务因其特殊性质不适合由民营企业提供，此时政府亦应承担起公共服务提供者的职责。义务教育、基本医疗、公共卫生、社会保障等基本公共服务往往也属于政府提供的范围。

（五）监管者

纯粹的不受约束的市场自组织行为难免陷入盲目追求利润的陷阱，出现自组织自发作用解决不了的问题，造成难以估量的后果，政府应承担起监管者的职责，在特色小镇建设方向、产业布局、产业定位与发展战略等方面予以监管，一旦发现问题要及时纠偏。比如当前特色小镇建设有遍地开花之势，毫无特色与竞争力、重复建设、千镇一面、造城运动等态势急需遏制。在此情况下，政府就应该果断行使他组织力调整企业主体的行为，使之符合特色小镇发展目标。

（六）考核及奖惩实施者

建立特色小镇建设成效的科学、合理、完善的评价体系和评价标准，针对不同产业类型的特色小镇设置不同的评价标准，使对特色小镇建设成果的考核更具有科学性、准确性、公平性。对于完成创建目标的特色小镇，给予奖励，如用地指标奖励、财政收入返还、政策倾斜等；对于不达标的特色小镇，则按规定坚决给予惩罚。

五、结语

对于自组织与他组织关系的澄清，最终目的是通过自组织与他组织之间的相互作用，利用尽可能小的他组织力来实现尽可能好的组织目标。在特色小镇建设中，政府的作用就是通过适度引导，提供及时而必要的服务，制定支持性、保障性、限制性等政策措施，在职能转变的同时不忽略自身的管理功能，加强对特色小镇建设的科学监管，使用诸如此类的他组织力，让特色小镇的内部成员充分发挥自组织的作用，最终实现特色小镇的建设目标，使其发挥应有的功能。