中国普惠金融：概念界定与路径选择

邢乐成

(济南大学 商学院, 山东 济南 250002)

目前，发展普惠金融已成为全球的共识和统一行动。在中国，发展普惠金融已上升为国家战略。中共十八届三中全会，首次在国家层面提出发展普惠金融，推动金融服务均等化；2016年1月，中共中央、国务院印发了《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，明确将发展普惠金融上升为国家战略；2017年7月召开的全国金融工作会议上，习近平总书记对发展普惠金融作出了明确指示，指出“要建设普惠金融体系，加强对小微企业、三农和偏远地区的金融服务。”现在，工、农、中、建、交五大国有商业银行都已成立了“普惠金融事业部”，各地政府也都有发展普惠金融的强烈愿望。但是，与如此宏大的国家战略不相匹配的是，普惠金融不仅没有形成统一的基本概念，也没有形成完整的理论概念，更缺少了一个基本的理论框架，以至于普惠金融的实践困难重重：一是普惠金融行业的发展缺乏标准和制度边界，导致传统商业金融和新型金融机构的“使命漂移”(Mission Drift)；二是对普惠金融的形态演化和路径变迁，缺乏整体性认识和前瞻性思考，导致普惠金融落地的“最后一公里”始终无法打通；三是在审慎监管条件下依赖市场自由活动，各种金融创新都打着“普惠金融”的旗号，这种“金融创新”甚至会引发新的金融危机。由此可见，发展普惠金融亟需理论层面的归纳和实现路径的共鸣，对普惠金融基本概念作出理论界定，进而在实践中探寻普惠金融的实现路径，就成为理论工作者的光荣使命和实际工作者应有的自觉。

本文试图在学界既有研究的基础上，全面梳理普惠金融理论渊源和基本概念的演化，提出界定基本概念的“三三原则”，并以此为出发点，探索其学术意义及普惠金融的实现路径。

一、普惠金融的理论渊源

普惠金融(inclusive financial)是联合国2005年提出的一个新概念，它的基本含义是让社会上的所有群体和阶层，特别是贫困和低收入者，在成本合适的情况下，都能享受到金融服务。普惠金融概念的提出虽然只有短短的十年时间，但它的理念和探索已有相当长的历史。18世纪20年代，爱尔兰产生了“贷款基金”，向穷人发放小额贷款；19世纪开始，世界上很多国家如日本、德国等都开展了小额信贷业务；进入20世纪小额信贷在发展中国家普遍出现，尤其是孟加拉国的尤努斯教授创办的乡村银行最为著名，它把小额信贷业务推向了微型金融服务的新阶段。进入21世纪以来，微型金融的概念逐渐被“普惠金融”概念所取代。这就意味着微型金融不再被边缘化，它已成为一个国家金融体系的重要组成部分，普惠金融从此进入了创新性发展时期。[注]焦瑾璞：《构建普惠金融体系的重要性》，《中国金融》2010年第10期。

(一)农村金融发展理论

1.农业信贷补贴理论。

农业信贷补贴理论是普惠金融理论研究的逻辑起点，在20世纪80年代以前是处于主导地位的农村金融理论。但这种扶贫式补贴贷款失败的主要原因是：由于存在补贴,贷款利率不能反映真实的利率水平，从而失去了利率的杠杆作用；同时,贷款人将这种补贴式贷款视为福利，从一开始就没有打算真正还款；此外，这种补贴式贷款软化了信贷约束，最终导致农业信贷补贴理论的失败。

2.不完全竞争市场理论。

从20世纪90年代开始，不完全竞争市场理论成为农村金融理论的主要观点。Stiglitz(2000)等人对信息不对称问题的研究，形成了不完全竞争市场理论的基础。该理论强调，要通过金融制度改革及加强农村金融构建来提高农村金融市场有效运行，而不是发放财政补贴贷款；同时，强调通过借款人的组织化来降低信贷行为中的道德风险和交易成本，解决信息不对称问题，并适当介入非正规金融来提高农村金融市场的运行效率。国内学者董新兴提出了鼓励村委会与村镇银行签署长期信贷合作协议，让村委会成为监督借款农户履约的担保人，来解决农户因信息不对称而产生的融资难问题的建议。[注]董新兴：《村委会、村镇银行与农户融资难的化解》，《东岳论丛》2018年第3期，第62-69页。

(二)金融发展理论

金融发展理论将重点放在了金融与经济增长的关系上，为普惠金融的产生提供了理论支撑。Patrick(1966)[注]Patrick H.,Financial Development and Economic Growth in Underdeveloped Countries, Economic Development Cultural Change,1966,14:174-189.分别从供给和需求两方面提出了金融发展与经济增长关系的分析角度：首先是“需求追随”，经济的发展会带来金融的需求增长；其次是“供给领先”，强调金融服务的供给方，金融机构、金融资产与负债和相关服务的供给要先于金融需求。他认为欠发达国家需要采取“供给领先”的政策，通过金融的先行发展来带动经济增长。Mckinnon[注]Mckinnon R.I.,Money and Capital in Economic Development, Washington, Brookings Institution,1973.和Shaw (1973)[注]Shaw E.S., Finacial deeping in economic development, Oxford University Press, 1973.分别对发展中国家的金融抑制理现象进行分析，提出政府对金融体系和金融活动的过多干预会抑制金融体系的发展，主张金融自由化，以加快金融深化的进程。

关于金融发展作用于经济增长的机理方面，Stiglitz(1997)、Rajan 和 Zingeles(1998)、Demirgüc-kunt 和 Maksimovic(2002)[注]Demirguc-Kunt A.and Maksimovic V.,Funding growth in bankbased and market-based financial system: evidence from firm level data,Journal of Financial Economics, 2002, 65:337-363.的研究结论认为，金融发展程度不足会导致发展中国家陷入“贫困陷阱”。

(三)微型金融理论

1.微型金融机构相对于传统金融机构的创新。

相对于传统商业银行，对市场定位、风险和盈利机会的理解以及企业文化等方面的差异，形成了微型金融机构在业务运行、风险管控等方面的鲜明创新特质。关于这方面的研究集中于以下两个角度：

一是软信息的获取和关系型贷款的应用。Berger 和 Undel (2002)[注]Berger A. N.and G.F. Udell,Small Business Credit Availability and Relationship Lending: The Importance of Bank Organizational Structure, The Economic Journal, 2002, 112(447): 32-53.将银行贷款技术与其所对应的借款人信息的性质进行了如下概括：交易型贷款——使用财务报表或信用评分等硬信息，包括财务报表型贷款、资产保证型贷款和信用评分贷款等技术；关系型贷款——使用双方密切交往而建立的软信息，关系是信贷决策的核心依据。Sharpe(1990)构造两期借款模型，证明通过在长期内重复使用关系型贷款，金融机构从中获取了更多的企业私有信息，从而为后续的贷款提供了更加有效的决策参考。

二是用于补偿风险的非传统契约。对信息不对称研究的深入以及对契约的不完全性质的关注，推动了人们试图通过机制设计来实现更有效率的金融交易的尝试。小额信贷的发展为解决农村地区信贷资金供给不足以及金融排斥问题提供了新的思路——相对于传统银行的规模优势，小额信贷利用创新的契约来激励借款人努力还款，从新的思维角度寻求解决信息不对称问题的可能性。这使微型金融机构在无法获得更多关于借款人信息的情况下，相关问题仍然存在改善的可能。这些在金融契约方面的创新包括连带责任、次序融资、定期还款与小组基金等。

以上贷款技术及管理体制方面的创新，构成了微型金融机构在信贷偿还机制等方面的核心竞争力，在一定程度上缓解和降低了诸如审计成本、逆向选择及策略性违约等成本，并最终有效提高了贷款的效率。

2.中小企业融资中的小银行优势理论。

20世纪90年代，一些实证研究发现，无论是在小微企业贷款占银行总资产的比率还是占全部企业贷款的比率上, 微型金融机构的指标均高于大银行，并在此基础上衍生出对中小企业融资上的小银行优势理论。Berger 和 Udell(1995)发现保持长期银企合作关系的小企业可以获得更低的贷款利率并减少抵押和担保的要求；Strahan 和Weston(1996)、Berger (2005)以及Hauswald和Marquez(2002)等人认为中小企业贷款与银行规模之间存在着很强的负相关性，小银行由于机制灵活、决策链条短，能够较好地控制代理成本，倾向于向小微企业贷款；而大银行更倾向于贷款给更大规模或有更好会计记录的企业。

近年来，尽管科学技术的进步对信息的获取及贷款技术产生了影响，但是，国内的研究结论比较一致地认为，小银行优势这一命题至少在中国现阶段是成立的(林毅夫、李永军，2001；李志赟，2002；张捷，2002；殷孟波、翁舟杰，2006；张岑晟，2011；等等)[注]李志赟：《银行结构与中小企业融资》，《经济研究》2002第6期，第38-45、94页；林毅夫、李永军：《中小金融机构发展与中小企业融资》，《经济研究》2001年第1期，第10-18、53页；殷孟波、翁舟杰：《租值耗散理论与我国中小企业贷款难问题研究》，《经济学动态》2006年第6期，第102-106页；张岑晟：《金融深化与中小企业融资难的疏解》，《山东社会科学》2011年第6期，第64-67页。。在传统银行与微型金融机构共生的信贷市场上，由于管理机制上存在的根本性差异，大银行往往会采取“两头外包”的方式将小额贷款的事前和事后风险转嫁给后者，这种普遍的“形式应付”被学者称为对小微企业贷款的“系统性放弃”。而部分银行采取的“供应链金融”和联保贷款方式，仍旧是传统的交易性贷款的一个“变种”，并没有进入关系型贷款的核心。微型金融机构在中小微企业贷款方面具有比较优势，这种市场分工或划分具有划时代的深远意义。

(四)微型金融机构的社会绩效

随着微型金融机构的丰富以及金融创新的不断深化，微型金融的社会功能得到了认可和强调，并被人们寄予厚望，从而开启了一种能够更好地理解低收入经济体中市场本质的视角，即如何通过完善市场来提高收入对抗贫困。

关于金融发展与收入差距之间的联系，理论研究普遍遵循着一个共同的假设前提：必要的金融服务以及融资支持是提高个人收入增长的必要因素。金融权利的不平等会引致收入差距的产生，并进一步加强初始财富禀赋的分化趋势。Banerjee和Newman(1993)基于创业能力的获取角度分析了金融发展与收入差距的非线性关系。Christian Ahlin 和 Neville Jiang(2008)检验了小额信贷对资本的人均产出、收入差距和贫困的长期影响。

随着微型金融理论研究的不断深化，以存款、支付、小额信贷等为主要内容的微型金融服务迅速成为发展中国家正规金融体系的有益补充。2005年联合国大会将这一年确定为“国际小额信贷年”，会议提出“构建普惠金融体系”的主张。这标志着普惠金融这一概念开始广泛运用，微型金融理论开始进入普惠金融实践阶段。这具体表现在：从资金供给方来看，小额信贷机构和村镇银行的不断设立，为普惠金融体系的建立创造了条件；从资金需求方来看，小微企业融资难始终存在，农村金融服务不足，银行金融机构开始关注这些弱势群体，拓展了金融服务的空间；从金融体系依托的金融工具和支撑条件来看，金融服务不断有网络化、移动化的趋势，为普惠金融的发展提供了技术支撑。特别是2010年以后，随着互联网和IT技术的迅猛发展，普惠金融风生水起，创新性互联网金融成为普惠金融的重要内容，从而降低了金融服务的门槛，使更多的群体获得了金融服务，大大提高了金融服务的覆盖面和包容性。

二、概念界定 ：一个“三三界定”原则

概念的丰富往往出现在实践丰富之时。近年来，随着普惠金融的不断发展，普惠金融的概念也在不断演化、提升。普惠金融的概念界定主要分为两个层面：一个是其基本概念，主要是从实践层面以金融服务的模式、产品和范围为视角的界定；另一个是理论概念，是以金融发展、金融资源分配和金融伦理为视角的界定。现有概念的表达主要聚焦在基本概念上，本文仅就普惠金融基本概念的界定进行归纳、解释。

(一)基本概念梳理

普惠金融的基本概念强调共享理念，与金融排斥针锋相对(星焱，2016)[注]星焱：《普惠金融：一个基本理论框架》，《国际金融研究》2016年第9期。。但是，目前各方面的界定与描述并不统一。普惠金融(inclusive finance)基本概念是联合国2005年提出的，它的基本描述是让社会上所有的群体和阶层，特别是贫困和低收入者都能享受到金融服务。2016年1月国务院印发《推进普惠金融发展规划(2016—2020年)》，对普惠金融的描述为“是指立足机会平等要求和商业可持续原则，以可负担的成本为有金融服务需求的社会各阶层和群体提供适当、有效的金融服务”。

国内学者从金融实践层次，对普惠金融的基本概念作了界定。吴晓灵(2017)把普惠金融的概念描述为是让每一个有金融需求的人都能及时、方便、有尊严地以适当的价格获得高质量的服务，并特别强调普惠金融的难点和重点是低收入群体；周小川(2015)对普惠金融的概念定义是为每一个人在有需求时，都能以合适的价格享受到及时、有尊严、方便、高质量的各类金融服务。李扬(2016)认为，普惠金融有这样四个要点：第一是平等；第二是商业可持续性；第三是风险可控；第四是成本可接受。胡金焱(2017)认为，普惠金融不是扶贫金融、福利金融，也不是慈善金融，必须遵循安全性、商业性、市场性这样的原则，特别强调普惠金融更不是高利贷金融。李永健(2016)认为，普惠金融意味着两个方面，一是为弱势群体提供服务的机构要诚实守信、规范经营；二是广大弱势群体应当拥有必需的金融知识。吴晓求(2017)认为，普惠金融是让老百姓享受到更快捷、方便、安全、高效率、低成本的金融服务。郭田勇、丁潇(2015)[注]郭田勇、丁潇：《普惠金融的国际比较研究——基于银行服务的视角》，《国际金融研究》，2015年第2期。认为，普惠金融是指能有效、全方位地为社会所有阶层和群体提供服务的金融体系，实际上就是让老百姓享受更多的金融服务，更好地支持实体经济的发展。

另有一些学者从普惠金融界定方法及金融发展方式等方面描述了普惠金融的基本概念。星焱(2016)归纳了普惠金融的“5+1”界定法，即五个核心要素(可持续性、价格合理性、便利性、安全性、全面性)和一个特定的服务客体。何德旭、苗龙文(2015)认为，普惠金融旨在解决现实中三农客户和中小微企业等弱势群体的金融支持问题，为他们提供优质、高效的金融服务。丁杰(2015)认为，互联网金融的特征与普惠金融具有内在的耦合性，尽管互联网金融及普惠金融在国内尚未有统一的理解，但现有研究普遍认为互联网金融的出现使金融服务的效率得到大幅度提升，为小微企业和个人提供了便利，有力地推动了实体经济的模式创新与运行效率。

还有一些研究人员如马建霞(2012)、胡文涛(2015)、杨驰(2016)、黄震(2017)等从法学角度对普惠金融基本概念进行解读。他们的共同特点是，认为弱势的企业和人群应当享有平等的金融权利，让金融权利惠及所有的阶层。

综上所述，国内有关文献对普惠金融基本概念的界定大多属于业务性、技术性、政策性的描述，还缺少一个基本的界定原则。仅靠上述基本概念的描述，我们自然难以准确界定实践中的某一经济行为是否属于普惠金融。所以现实生活中普惠金融成了一个“筐”，一些所谓的金融创新和产品都往里面装。因此，明确普惠金融基本概念的界定原则就显得非常必要。

(二)“三三界定”原则

经多年的研究和实践探索，笔者对普惠金融基本概念作如下界定：普惠金融是对现有商业金融的反思和扬弃，它立足“三可”原则(可获得、可负担、可持续)，坚持“三服务”原则(服务小微企业、三农客户和其他弱势金融服务需求者)，通过技术和营销手段的创新，降低享受金融服务的门槛。

以上概念内含了一个“三三界定”原则。当一种金融服务或金融产品完全符合“三可”原则，同时坚持了“三服务”原则的一类服务客体时，就可以将其界定为普惠金融的行为范畴。

1.“三可”原则：可获得，可负担，可持续。

①可获得。它是普惠金融首要的题中之意，是基本概念考察的核心指标。它包含两层意思：一是指普惠金融的服务通道畅通且服务效率高，在客观上是指金融网点或金融产品在地域和空间上的覆盖密度；二是指这些服务产品或服务通道不得违法。

②可负担。它是指普惠金融产品和服务的定价合适，不存在价格排斥和歧视，即能够让有金融服务需求的可以承担和接受。

③可持续。它是指金融服务机构或者第三方服务平台要有一定的消费者剩余，即让金融机构成本可负担、商业可持续，或让第三方服务机构有持续经营的能力。

2.“三服务”原则：服务小微企业，三农客户，其他弱势群体。

①小微企业。小微企业是普惠金融服务的主要客体。在传统金融体制下，小微企业自身特点和融资特点与现行的以商业银行为主导的融资体系严重不匹配，从而产生了金融错配，导致中小微企业融资难、融资贵。小微企业的自身特点是小规模、轻资产、不确定性大、有发展潜力。这一特点决定其在盈利能力和成长性方面具有优势，而在资产规模和当期偿债能力方面存在不足。小微企业的融资特点是“短、小、频、急”。以上这些特点与现行金融体制产生了错配，资金问题成为困扰小微企业发展的瓶颈。

小微企业的自身特点和融资特点，对普惠金融机构的创新能力、营销手段、信息处理和风控能力提出了更高的要求。这就需要普惠金融机构设计、开发出更多适合小微企业特点的信贷品种和服务手段。

②三农客户。三农客户是普惠金融服务的又一大客体。十九大报告强调，解决好农业、农村、农民问题是全党工作重中之重。三农问题的核心是农民收入低、增收难，实质是农民权利得不到保障，特别是享受金融服务的权利严重缺失。目前，农村金融二元结构矛盾十分突出：一方面，三农金融服务弱化、满足率低，对金融资源的需求不断开扩大；另一方面，商业金融体系将农村地区的存款大量吸收到城市，使广大农民特别是贫困地区中低收入群体的金融需求无法得到满足。因此，三农客户急需得到普惠金融的支持。为此必须深化金融同业合作，履行金融社会责任，着力构建一个功能互补、竞争有序、合作共赢、包容性强的普惠金融体系。

③其他弱势群体。这主要是指贫困人口、偏远地区居民等。这一群体的基本特征是贫穷，金融业如何支持他们脱贫是当前全社会关注的重要问题。

三、路径选择：一种“平台+产品”的模式

2017年全国两会上，李克强总理在政府工作报告中指出，要大力发展普惠金融，国有商业银行要率先设立普惠金融事业部。随后，银监会印发《大中型商业银行设立普惠金融事业部实施方案》。《实施方案》重点要求商业银行要按照可持续原则，建立专门的综合服务、统计核算、风险管理、资源配置和考核评价等机制。

从理论上讲，普惠金融的实现路径可分为两种：一种是内生式实现路径，是指提供普惠金融服务的机构或产品由市场自由产生和实现；另一种是外生式路径，是指由政府主导的普惠金融发展模式。本文从理论与实践的结合上，提出了一种“平台+产品”的实现模式。它主要包括两部分内容：一是创新“普惠金融超市”商业模式；二是创新“普惠贷”金融服务产品。

(一)“普惠金融超市”商业模式

“普惠金融超市”是解决信息不对称的商业模式，通过构成要素、动力机制、运营方式和盈利模式的创新，打通“银、政、企、圈、保”多方关系(其中“圈”是指商圈、园区等，“保”是代偿、担保或保险等)，构建第三方服务平台。该服务平台是四大要素的组合体，即“增信平台+基于科技信息的大数据平台+资源整合平台+公共服务平台”(见下图)。

具体说来，这个商业模式包括：

1.超市运营原则：政府增信、市场化运作、银行放贷。

2.超市物理平台：以县(市、区)行政区划为单位建立超市，每个平台提供1000-5000平方米物理场所。

3.超市服务范围：以“商圈金融原理”为理论基础，超市服务半径限定县(市、区)行政区域内；每户单笔贷款不超过200万元。

4.超市商业板块：设立“五区一网”，即银行服务区、股权投资服务区、类金融服务区、路演对接服务区、中介服务区和普惠金融服务网。

5.超市运营模式：委托第三方公司市场化运营——政府提供物业，制定并落实政策，提供公共信息服务，提供代偿金；企业负责平台技术设计和营销手段推广，负责客户群体的尽职调查，负责客户售后服务等；银行配合超市，向“小微企业池”和三农客户发放贷款。

6.超市盈利模式：在超市平台上达成的间接融资类(主要是贷款)产品，收取交易额的2%作为管理费，其他产品和中介服务收费一事一议。

7.超市的作用：解决了普惠金融落地的“最后一公里”，模式可复制、可推广，对建立服务实体经济的金融体系、解决中小微企业及三农客户的资金需求，具有重大的经济效益和社会效益。

通过普惠金融超市平台模式，实现了商业模式的三大创新：

(1)构成要素的创新：传统商业金融模式对资金配送关注的基本要素是企业的资产规模和偿债能力(如抵押、担保措施等)。而“普惠金融超市” 对资金配送关注的基本要素是企业的盈利能力和成长性，并采用“风险补偿铺底资金”的代偿方式，实现了平台对企业的“增信”服务。

(2)动力机制的创新：传统的“审贷分离”局限于银行体系内部而超市平台实现了银行体系外的“审贷分离”，即平台整合各种资源组成“小微企业池”和三农客户群，银行配合平台发放贷款，调动了银行放贷的积极性。

(3)要素间关系的创新：传统商业金融要素之间是点对点的线性关系，而超市平台基于科技信息的大数据支撑，将增信手段和各种资源进行统一集聚，产生了真正的聚合效应。

(二)“普惠贷”金融服务产品

“普惠贷”产品，是由县(市、区)地方政府、平台运营企业和贷款银行共同筛选企业组成“小微企业池”和三农客户群，由政府、平台运营公司提供的“风险补偿铺底资金”和贷款客户缴纳的保证金共同组成代偿金，作为风险缓释方式的创新信贷业务。贷款银行按铺底资金的10倍放大资金，向贷款客户发放贷款，用于支持小微企业和农户生产经营周转。

该产品的设计原则是“风险共担，利益共享”，定价原理是 “利率覆盖风险”。具体说来，它包括：

1.建立“风险补偿铺底资金”池：入池资金由三部分组成，即县(市)财政出资+运营平台出资+贷款企业按同期贷款利率缴纳保证金。该铺底资金专户存放在合作银行的存管账户。

2.合作银行加杠杆放大资金：合作银行按“铺底资金”的十倍放大贷款总额度。

3.代偿程序：首先由借款企业缴纳的保证金进行代偿，剩余部分由“铺底资金”代偿，代偿比例为政府和运营平台各分摊50%。

4.产品特点：银行通过“普惠金融超市”平台发放贷款，由“铺底资金”与贷款客户保证金全额代偿，实现了信用放贷。

“普惠贷”产品实现了多方共赢：一是降低了金融服务的门槛，小微企业贷款可获得性大大提高；二是提升了产业政策和信贷投向的契合度，政府通过参与推荐和筛选客户，科学引导资金流向，更有效地促进产业升级和结构调整；三是放大了财政资金的杠杆作用，比如财政投入1000万铺底资金，可引导银行和社会资本2亿元；四是风险可控——根据“大数定律”，按照贷款利率缴纳的保证金就可以覆盖风险；五是有助于社会信用体系建设——通过“银、政、企、圈、保”合作，建立信息共享机制和监督机制，逐渐形成征信体系，促进当地融资环境和信用环境的改善。

四、政策启示

本文提出了界定普惠金融基本概念的“三三界定”原则，认为当某一种金融服务或产品满足“三可”原则，并且服务“三服务”客体的某一类时，才能称为“普惠金融”；本文构建的“平台+产品”的服务模式，通过政府增信、市场化运作、银行放贷及营销和技术手段的创新，降低了享受金融服务的门槛，能够实现普惠金融的广覆盖，打通了普惠金融落地的“最后一公里”。这带来三点政策启示：

1.审慎界定普惠金融制度边界。

由于对普惠金融基本概念的界定缺乏统一的原则，发展普惠金融的实践出现了很多问题：一是概念泛化，产生了舆论误导。现实生活中普惠金融成了一个“筐”，所有的金融创新都可以往里装，严重误导了金融消费者，很容易引发金融风险。二是业务异化，违背了可负担原则，最典型的例子就是小额信贷。本来小额信贷被认为是普惠金融的核心业务，但当小贷产品年化利率很高，甚至超过高利贷利率时，就彻底异化了普惠金融业务。三是使命漂移，服务客体偏离。普惠金融的服务客体属于长尾群体，一旦离开了长尾群体，就失了普惠金融的本意。比如，一些P2P网络借贷平台，就成了网络套利的工具。因此，要审慎界定普惠金融的制度边界。只有符合“三可”原则，且针对长尾群体的金融服务或产品才是普惠金融。

2.充分发挥政府在发展普惠金融中的作用。

政府在发展普惠金融中作用不是万能的，但离开政府的支持和推动，发展普惠金融就会困难重重。从世界范围来看，基于政府背景的担保体系建设是发展普惠金融的有效机制。信用担保有利于提高小微企业等弱势群体的信用等级和融资能力，在一定程度上降低了信贷风险和成本。目前，中国担保体系的功能出现了严重的扭曲和异化：商业性担保偏离了正常业务，基本上都是做“高利贷”业务；政府性担保过度强调商业性和盈利性，偏离了政府引导的政策性初衷。发展普惠金融必须建立政府引导的政策性担保体系，大力发展以政府出资为主的融资担保机构或基金，健全农业信贷担保体系，建立重点支持小微企业和“三农”的省级再担保机构，强化再担保机构功能定位。这是普惠金融体系的题中应有之义。

3.完善普惠金融监管体系。

健全和完善金融监管体系，是开展普惠金融工作的前提和基础。普惠金融要得到可持续发展，就必须在强化监管的前提下，才能延伸和下沉金融服务。完善普惠金融监管体系应把握四个原则：一是审慎监管的适用性。目前国际上对金融监管的模式主要分为两种：一种是审慎监管；另一种是非审慎监管。审慎监管主要是为了保护存款人的利益和保证金融机构的安全而实施的监管，监管的对象主要是具有存款和贷款功能的金融机构，一般由金融监管当局进行监管。显然，普惠金融的机构体系还是以小微存款类金融机构为主体。为确保这类机构的可持续发展，审慎监管的原则适用于普惠金融体系。二是差异化监管的灵活性。如果严格按照审慎监管原则对待普惠金融，势必会限制普惠金融的包容性和广覆盖，严重束缚普惠金融机构的发展。因此在审慎监管的基础上实行灵活的差异化监管，更能体现普惠金融监管的有效性。三是多层监管的可行性。随着普惠金融的迅猛发展，特别是以P2P为代表的互联网金融的异军突起，现行监管体系已不能适应现实的需要。因此，应从法律上把各级政府确立为普惠金融的监管主体，赋予其相应的监管职能，可以在审慎监管的原则下，实行中央和地方分层监管体制。四是行业自律的必要性。行业自律是维护行业间的公平竞争和正当权益、促进行业规范发展的自我约束。要使普惠金融体系健康有序地进行，除了发挥好分层监管的功能外，还要发挥普惠金融体系的行业自律监管作用。现有的小贷协会、互联网金融联盟(协会)等，作为自律性的组织，应发挥各自的功能作用；对未来的社区银行协会、农村互助金融协会等自律机构，要在风险补偿、风险拨备、内部控制、风险集中等方面严格规范，努力做好普惠金融的各项服务。