加快航天立法建设航天强国

王冀莲（中国空间技术研究院）

党和国家领导人历来高度重视航天事业的发展。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从坚持和发展中国特色社会主义战略全局出发，强调指出要全面推进依法治国，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体化建设。十九大报告提出了中国特色社会主义新时代法治建设的战略布局。目前，世界上已有29个国家颁布了航天领域的国内法律或法规，而我国是航天大国中唯一没有航天法的国家。加快立法进程，建设法治航天是贯彻党和国家领导人指示精神的重要举措，是实现航天强国梦的根本途径。

1 《航天法》之立法定位

《航天法》作为规范和促进我国航天活动的最重要的法律，应该起到航天基本法的作用，并与《国家安全法》《保密法》《民法总则》《民法通则》《合法》《侵权责任法》《专利法》和《民事诉讼法》等基本法一起，对航天活动所涉及的各个层面进行规范和调整。

未来，我国航天法律法规体系将围绕《航天法》加以构建。这一定位决定了《航天法》应当以理顺航天管理体制、规范航天活动和促进航天产业发展为主要内容，对我国航天活动的主要方面做出规定，如航天管理体制、适用范围、航天活动的许可制度、空间物体的登记制度、损害赔偿制度、航天资产设施的使用和保护、商业航天和航天产业发展与促进、航天国际合作，以及航天活动中的法律责任等。未来的《航天法》应集组织法和行为法于一身。

在《航天法》颁布的基础上，还应制定适当的条例及办法、实施细则，前者如拟议中的《民用航天管理条例》、《宇航产品与技术出口管制条例》等，后者如《空间物体登记管理办法》、《民用航天发射项目许可证管理暂行办法》等，也可视情况制定有关数据分享、涉外损害赔偿方面的条例或办法。

2 《航天法》之立法宗旨

维护国家安全与权益

作为航天基本法，未来的《航天法》应当明确空间安全是我国国家安全的重要组成部分，我国将采取各种强有力措施维护国家空间主权和空间安全，我国的航天活动不受非法阻碍和破坏，对于任何攻击、破坏我国空间资产和有关地面设施的行为将被视为敌对行为，我国有权进行自卫。

和平利用外层空间是我国一贯的国策，反对外空武器化和外空军备竞赛，切实维护空间环境，维护一个和平、清洁的外层空间，使航天活动造福人类。这一理念也应体现在未来的《航天法》中。

规范航天活动的发展

规范我国各类航天活动，需要协调解决处理好几个方面的问题：①确认经顶层制度设计下形成的部门职权划分；②解决职责不清的问题，既需要明确各部门的职权，还需要解决部分职权交叉、重叠以及职责空白地带；③解决部分航天活动在管理上无法可依的问题；④通过立法为促进航天活动的商业化和商业航天提供法律支持；⑤通过立法构建合理的航天科研、生产、采购制度。

促进产业化和商业化发展

我国发展航天事业的一个重要宗旨就是满足经济建设、科技发展、国家安全和社会进步等方面的需求，增强我国的综合国力。航天事业具有投入大、产出大、风险大的特点，这就要求建立和完善良好的组织管理体制和机制，合理配置资源，保障经费投入，明确参与航天活动的各方主体的权利、义务与责任。通过制定航天法，建立航天法律法规体系，合理有效地解决统筹规划问题、分工合作问题、资源配置问题、信息共享问题、经费投入问题等。总之，为产业化和商业化发展创造良好法治环境，依法促进其健康、可持续发展。

履行国际义务

我国目前已经加入了除1979年《月球协定》之外的4个联合国外空条约，即1967年《外空条约》、1968年《营救协定》、1972年《责任公约》和1975年《登记公约》。此外，作为国际电信联盟公司（ITU，以下简称国际电联）的成员国，我国还应遵守国际电联关于卫星轨道位置和无线电频率等方面的条约、组织法和规则。这就需要我国在未来的《航天法》中规定适当的条款，对航天活动的许可、空间物体的登记、与空间物体有关的涉外损害赔偿、卫星频率与轨位等做出规定，以满足履行国际义务的需要。

3 《航天法》之立法原则

我国应当始终坚持和平利用外层空间的理念，利用航天活动促进国民经济发展，维护我国的空间安全

和平利用外层空间是我国一贯的国策，我国始终坚持和平利用外层空间，反对外空武器化和外空军备竞赛，合理开发和利用空间资源，切实保护空间环境，使航天活动造福全人类。从立法的角度而言，首先必须在立法宗旨中明确《航天法》的立法宗旨之一便是维护国家安全，即国家的空间安全，其内涵是：①确保我国自由进入外空的权力；②确保我国航天活动不受非法干扰的权力；③确保我国的空间资产和地基设施不受非法攻击的权力；④维护我国在外空的合法权益，确保空间资源的公平分配与利用；⑤确保我国在航天领域履行国际义务；⑥为维护空间安全，有权依照《联合国宪章》行使自卫权。其次，应当以适当条文阐明我国对于空间安全的基本立场，为维护国家空间安全设定“红线”。

通过合理开发和利用空间资源，保护地球和空间环境，促进航天活动的长期可持续发展

我国将积极参与航天开发活动，包括航天科研活动和空间资源开发。为确保我国航天事业健康发展，在遵守国际电联的相关规则基础上，我国应依法努力争取更多的卫星轨道位置和无线电频谱分配。鉴于空间碎片的不断增多已经严重影响了人类航天活动的安全，作为一个负责任的航天大国，我国积极参加了机构间空间碎片协调委员会及联合国和平利用外层空间委员会起草空间碎片减缓指南的工作，在科技小组委员会对外空活动长期可持续性指南的起草工作中，也发挥了重要作用。在未来的《航天法》中，保护外空环境应贯穿于航天活动管理的各个环节，应对减缓空间碎片做出相应的规定。

通过合理的技术创新体制和激励机制，提升航天科技水平，自主发展航天事业

航天事业的发展应尊重科学、尊重规律，从航天事业的发展实际出发，统筹兼顾和科学部署空间技术、空间应用和空间科学等各项航天活动，保持航天事业全面、协调、可持续发展。始终坚持走独立自主、自力更生的发展道路，主要依靠自身力量，根据国情和国力，自主发展航天事业。把提高自主创新能力作为航天事业发展的战略基点，强化工业基础，完善创新体系，以实施航天重大科技工程为载体，集中力量，重点突破，实现航天科技跨越式发展。

在相互尊重主权、平等互利的基础上开展航天领域的交流与合作，推动人类航天事业的共同进步

联合国《关于开展探索和利用外层空间的国际合作，促进所有国家的福利和利益，并特别要考虑到发展中国家的需求的宣言》中提出，开展国际空间合作的原则，是在平等互利、和平利用、共同发展的基础上，加强国际空间交流与合作，促进包容性发展，推进人类航天事业的共同进步。

在航天国际合作中，我国一直实践并遵循该原则，因此将自由探索、开发和利用外层空间及其天体是世界各国都享有的平等权利，应有助于各国经济发展和社会进步，作为《航天法》的立法原则之一。

4 《航天法》之适用范围

《航天法》适用的主体范围

《航天法》适用的主体范围涉及《航天法》的属人管辖权问题，许多国家的航天立法都对属人管辖权作了规定。结合各国立法中对航天活动的属人管辖权的规定，我国的《航天法》适用的主体范围是中华人民共和国的自然人、法人和其他组织。其中自然人应当具有中国国籍，法人和其他组织应当在中国注册登记。

《航天法》适用的客体范围

《航天法》适用的客体范围就是《航天法》所规制的社会关系和社会利益，其核心就是航天活动。关于何为“航天活动”，各国立法对此规定不完全相同。美国、英国、俄罗斯、乌克兰、荷兰、法国、奥地利等国的相关立法给出的定义各不相同。2012年，国际法协会通过的《国家空间立法示范索菲亚模本》定义“空间活动”包括将外空物体射入外层空间、在外层空间运行和制导外空物体、使外空物体从外层空间返回，以及将外空物体射入外层空间、在外层空间运行和制导外空物体、使外空物体从外层空间返回所必需的其他活动。我国现行立法对此没有做出明确规定，其他相关国际条约也没有专门对此加以定义，但1967年《外空条约》的全称是《关于探索和利用包括月球和其他天体在内的外层空间所应遵守原则的国际条约》，其中隐含了“外空活动”主要包括探索和利用外层空间两方面内容。

《航天法》适用的地域管辖范围

《航天法》适用的地域管辖范围涉及《航天法》的属地管辖权。各国航天法对此的规定大同小异。从属地的角度来讲，我国航天法适用于在中华人民共和国领域内发生的航天活动，利用中华人民共和国所有的或在中华人民共和国管辖和控制下的设施、动产或不动产从事的航天活动，或者在中华人民共和国注册或登记的船舶或飞行器上实施的航天活动。

此外，需要注意的是，根据《香港特别行政区基本法》，全国人民代表大会授权香港特别行政区依照本法的规定实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。全国性法律除列于《香港特别行政区基本法》附件三外，不在香港特别行政区实施。考虑到香港目前已经有关于外空活动的基本条例，结合《香港特别行政区基本法》的规定，除非修改《香港特别行政区基本法》及其附件三，《航天法》不适用于仅在我国香港特别行政区发生的航天活动。但是，根据基本法的相关规定，香港的国防、外交事务由中央政府负责，因此在香港地区发生的涉及到国防、外交的航天活动，应当适用未来的《中华人民共和国航天法》。同样，结合《澳门特别行政区基本法》的规定，这一结论同样适用于我国澳门特别行政区。

5 航天法律与航天政策之关系

航天政策是指某一国家为实现保护其航天权益，实现其航天活动的根本目标，而通过规范性文件所规定的在一定时期内应达到的目标、任务和所应采取的行动原则、方法、方式、步骤与措施。

在航天立法比较完备的国家，航天政策主要起到的是一种导向性作用，可以用以指导和完善航天立法，促进航天立法的实施。

在航天立法不完备的国家，航天政策在特定时期可以暂时替代航天立法的作用，指引航天活动的发展，并为制定航天立法提供基本的指南。

鉴于航天政策所包含内容的广泛性和更新的快捷性，在航天立法不便于详细规定的情况下，航天政策可以对制定和实施具体的航天计划以及相关政府部门的活动起到指导和规范作用。因此，航天政策与航天立法是一种相辅相成的关系。两者紧密联系、密切配合，确保一国的航天管理体制有序、高效地运行，从而确保其航天活动的根本目标的实现。

我国于2000年、2006年、2011年和2016年先后发布了四部《中国的航天》白皮书，强调把发展航天事业作为国家整体发展战略的重要组成部分。这四部白皮书构成了中国现行航天立法的主要政策基础。2000年《中国的航天》白皮书指出要“加强法制建设和政策管理，建立航天法规体系”。2016年《中国的航天》白皮书进一步明确指出要着力加强法律法规体系建设，加快推进以航天立法为核心的法治航天建设，依法指导和规范各类航天活动，为航天强国建设提供有力法治保障。

除上述白皮书外，自2002年以来，我国相关政府部门发布的一系列空间政策性文件或其部分内容涉及空间政策的文件，包括：《国防科技工业民用专项科研管理办法》（2002）、《国防科技工业产业政策纲要》（2004）、《2006年至2020年空间碎片的行动计划的发展纲要》（2004）、《关于促进卫星应用产业发展的若干意见》（2007）、《关于鼓励和引导民间资本进入国防科技工业领域的实施意见》（2012年）、《民用航天科研工程管理实施细则》（2012年）、《国家卫星导航产业中长期发展规划》（2013）、《中国航天标准体系和首批中国航天标准（英文版）》（2015）、《国防科技工业科技报告管理暂行办法》（2015）、《北斗卫星导航系统公开服务性能规范》（2016）等。

此外，在民用航天领域原国防科技工业委员会和现国防科技工业局还制定了《民用航天科研项目立项管理办法》、《民用卫星工程研制管理暂行办法》、《民用航天科研工程暂行办法》、《民用航天科研工程管理实施细则》、《民用航天科研工程验收实施细则》和《民用航天科研工程总指挥规则》等内部管理办法，这些文件都属于政策性文件。最后，出于国防安全和军用航天活动敏感性的考虑，原总装备部、原总参谋部、中央军委装备发展部载人航天工程办公室、中国卫星导航系统管理办公室、国家国防科技工业局高分观测专项办公室等部门和机构，还制定了一些与航天活动有关的内部政策性文件，涉及到有关航天发射场的管理、航天员的选拔和训练等。

这些政策性文件涉及的领域非常广泛，有的涉及到未来五年（中期）的航天发展计划（如白皮书），有的涉及特定航天领域，如空间科学、空间应用等中期发展计划，有的涉及产业发展指导意见（如卫星应用产业）、有的涉及卫星数据分享（如中巴资源卫星、资源三号卫星）、有的涉及国防科技工业的科研项目管理或民用航天科研项目管理，还有的涉及空间碎片的防护等。

在我国航天立法尚不完善的情况下，航天政策可以起到一定的立法替代作用。但是，从推进依法治国的角度看，必须重视立法的作用，其规范性、强制性和稳定性是航天政策无法比拟的。因此，完善我国的航天立法应当与我国相关航天政策的落实相协调。从实践情况看，我们积极推动落实了航天白皮书中规定的航天立法任务。

6 小结

“探索浩瀚宇宙，发展航天事业，建设航天强国，是我们不懈追求的航天梦”。作为一个负责任的航天大国，我国始终坚持以开放、透明、负责任的态度开展航天活动。制定《航天法》，既是履行国际义务的客观要求，也是引领国际空间规则制订的必然选择；既是借鉴其他国家航天立法实践经验的过程，更是树立中国特色航天法律的最终结果；既是对我国航天60年发展的法律提升，也是进一步规范和促进航天事业发展的迫切需要；既是对我国现有航天法规体系的总结，更是建设未来国家航天法律体系的基石。

因此，制定《航天法》充分反映了航天事业的客观现实，符合我国航天事业健康、长期可持续发展的必然要求。