亟须强化军事力量海外运用的法律保障

王祥山 丁 玲

习主席指出，世界上的事情越来越需要各国共同商量着办，建立国际机制、遵守国际规则、追求国际正义成为多数国家的共识。随着国际关系民主化和法治化，随着人权理念深入到社会生活各领域，随着国际法的传播和国内法的发展，随着信息化和军事行动的透明化，法律对军事活动的制约和影响更加突出，已经成为军事行动全过程、各环节都必须考虑的重要因素。在当前国际形势下，完全抛开法律却能成功维护国家利益的例子实际上一个也找不到。因此，必须进一步深化对军事力量海外运用法律保障重要性的认识，更加主动做好军事力量海外运用的法律保障工作，确保军事力量海外运用得以顺利实施和国家海外利益得到有效维护。

一、确保师出有名

习主席指出，数百年来列强通过战争、殖民、划分势力范围等方式争夺利益和霸权的方式，逐步向各国以制度规则协调关系和利益的方式演进。军事行动自古讲究师出有名，确保有理有利有节，占据道义和法律的制高点。在和平与发展成为时代主题、国家间的分歧和争端主要通过对话协商以和平方式解决、反对动辄诉诸武力或以武力相威胁的背景下，军事力量跨出国界维护海外利益十分敏感，如果没有正当的法律授权保障，就会面临极大的风险与阻力。1991年美国发动海湾战争之前，充分利用其联合国安理会常任理事国的地位和担任安理会轮值主席的机会，促使安理会通过了使用“一切必要手段”将伊拉克从科威特驱逐出去的第678号决议，在国际法上为其使用军事力量创制了直接依据。相反，2018年3月14日，美英法以“疑似化武袭击”为由空袭叙利亚，违反《联合国宪章》关于武力使用的规定，就遭到国际社会广泛批评和谴责。正反两个例子充分说明，海外军事行动只有正当合法、师出有名，才能占据国际道义制高点，避免战略被动。从现实情况看，以法律形式进一步明确规定我国军事力量海外运用问题，有助于宣示法理基础，获取行动上的合法性，掌握政治上的主动权。

二、确保行动有据

习主席指出，我们应该共同维护国际法和国际秩序的权威性和严肃性，各国都应该依法行使权利。军事力量海外运用，既要受国家主权平等原则、不干涉内政原则等国际法的严格制约，又要处理好与驻在国、其他有关国家和相关国际组织的关系，还要处理好不同国家之间的法律冲突以及不同宗教信仰、民族风俗等关系，如果没有可靠的法律依据，就会寸步难行。2011年，我赴刚果（金）维和分队轮换输送过境阿联酋迪拜，因民航协议问题，迪拜拒绝民航包机经停。后经我使馆反复协调，才改在阿联酋沙迦过境，影响了行动效率和效益。美国对军事力量海外运用不仅建立了较为完善的国内法规体系，而且还与韩国、日本、菲律宾、北约等签订了大量的双边或多边协议，详细规范了主要军事行动样式、美军人员法律地位、出入境管理、税收豁免、损害赔偿、刑事管辖等内容，使美军在海外执行各种任务都有相应的法律依据。实践证明，只有建立完善的国内和国际法规体系为军事力量海外运用提供明确指引和保障，军事力量才能走得出去、走得更远更好。

三、确保合作有方

习主席指出，要一如既往开展国际军事交流合作，共同应对全球性安全挑战。军事力量海外运用，有些是在国际或地区组织框架下实施的，有些是在有关国家的邀请或同意的情况下遂行的，国际合作十分必要。目前，我国就参与联合国或其他国际组织授权主导的海外军事行动，如联合国维和行动、打击索马里海盗、国际人道主义救援等，与联合国、红十字国际委员会等签署了相关协议协定；就联合军事演习训练、联合反恐等安全防务事项，与相关国家签署了合作协议。实践表明，遇事临时进行外交协商，既费时费力效益低，且易于受人制约，不是长久之计；规范国际军事合作，形成稳定机制，可以明晰各方责任义务、有效减少不确定性、降低协调成本，确保合作的持续高效。

四、确保协调有章

习主席指出，要切实维护我国海外利益，不断提高保障能力和水平，加强保护力度。军事力量海外运用涉及党政军企等多个系统，需要调动和配置政治、经济、外交、军事等各种资源，跨越境内外，包含启动、实施、结束、总结等各个环节，只有通过法律法规合理区分职能权限、理顺相互关系，才能有机协调、形成合力。我首次派出警卫分队赴马里维和时，因缺少与地方协调的法律保障，导致武器弹药运输遇到很多问题。“9·11”事件后，美国出台了一系列专项法律法规，规范相关部门职责和协调机制，增强了政府和军队的反恐合力。例如，国会制定的《反恐怖主义法》《爱国者法案》《海上运输反恐法》等明确赋予军队海外反恐职能，规定武装力量打击恐怖主义的法律依据和程序；总统发布《联邦紧急事件处理》《美国反恐政策》《打击恐怖主义》等行政指令，明确参与反恐行动的机构与职责；国防部制定了更为具体的军事法规，明确打击恐怖主义的计划、程序、标准等。实践证明，制定完善的海外军事行动法律法规，明确赋予党政军及其各部门的职责任务，建立跨部门、跨军兵种、跨专业的权威而灵活的协调机制，有利于保证军事力量海外运用的有序有效进行。

五、确保维权有规

习主席指出，要维护官兵合法权益，激活基层建设内在动力。军事力量在海外与在国内面临完全不同的法律环境，涉及复杂的管辖权问题，如果没有相应的法律依据，就难以保障军队营区、交通工具不受侵犯，设备财产免受搜查、扣押等合法权益。2005年，欧盟依据国际惯例，制定驻军地位协定和观察员地位协定，明确欧盟成员国参与海外军事行动的法律地位、税收豁免、损害赔偿、刑事案件专属管辖权、所有公务活动的民事豁免权和其他的特权，形成了较为完备的维权制度。2007年，我国缔结《中华人民共和国和俄罗斯联邦关于举行联合军事演习期间其部队临时处于对方领土的地位的协定》，签署《上海合作组织成员国关于举行联合军事演习的协定》等，明确了部队在境外执行任务时的基本权利，为维护我军官兵合法权益提供了重要依据。实践证明，与他国进行协商，依法确定军队在执行任务所在国（地区）享有的权利与义务，对于维护官兵的权益非常必要。