从量考到质考：政府环保考核转型分析

张凌云　齐晔　毛显强　龚梦洁

摘要：“十三五”以来，在中央环保督察行动实施的背景下，对地方政府环保绩效的考核正在实现从总量考核向质量考核的转型。针对这一重要转型，本文从委托代理激励设计的视角解释了转型发生的制度基础。从激励机制角度看，实施质量考核的难点主要在两方面，即要实现“信息有效”和“激励有效”。实现“信息有效”要克服信息不对称和信息模糊的问题；实现“激励有效”则要建立适度激励，并克服代理人“选择性关注”的问题。针对质量考核难点，本文分析了对实现从总量考核向质量考核转型做出贡献的制度变化，主要包括：①环境质量监测部门实现省级垂直管理，保障了质量监测工作不受地方行政干扰，有助于减少信息的不对称性。②中央环保督察行动强化了“公众参与”，主要体现在两方面：一是地方政府须严格落实群众举报的问题；二是举报问题的整治结果须全面接受群众监督。“公众参与”的强化有助于减少信息的不对称性和模糊性。③“党政同责、一岗双责”的新型责任机制纠正了地方环保工作中“权责不一”的问题。地方党委的职责强化，有助于提升地方政府在环保工作上的履职能力。④更为严厉的问责机制提高了地方党委和政府决策中“选择性关注”的成本，能有效规避“选择性關注”现象的发生。虽然这些制度调整为质量考核的实施提供了直接基础， 但从更深层次来看，上述制度变化发生在一个底层制度变革的大背景下。由于公众参与得到了实质性的强化，环境治理从以政府内部行政考核为基础的管理模式，逐步迈向了以全社会网格化信息为基础的公共治理新阶段。

关键词 ：总量考核；质量考核；制度分析；环境管理；公共治理

中图分类号：X32

文献标识码 A 文章编号 1002-2104（2018）10-0105-07 DOI：10.12062/cpre.20180403

在多层级、多任务的政府委托-代理关系中，如何激励代理人是个难题。为应对这一难题，上级政府通常选择量化指标来考察下级的完成情况，努力建立一种以“清晰化、简单化和数字化”为特征的科学管理模式[1-2]。在环境保护领域也存在这一现象。污染物排放总量考核通常比环境质量考核更为有效。总量考核的一个成功案例就是“十一五”时期的主要污染物减排考核。《国民经济与社会发展第十一个五年规划纲要》（简称《“十一五”规划》）首次将污染物总量减排指标作为约束性指标提出，要求在“十一五”末实现化学需氧量（COD）和二氧化硫（SO2）两项污染物排放总量减少10%的目标。这一考核到“十一五”末期交出了令人满意的答卷，COD和SO2排放量分别比“十五”末期下降了12.45%和14.29%。

然而，几项污染物排放量的减少并不完全等同于环境质量的改善。当面对城市雾霾持续肆虐和水体污染依然严重的问题，民众并未体会到亮丽的成绩单带来的成效，甚至产生了质疑[3]。在《国民经济与社会发展第十三个五年规划纲要》（简称 《“十三五”规划》）中，环境质量类指标首次作为约束性指标提出。在中央环保督察行动实施的背景下，环境质量考核正在各地得以落实。除大量新闻报道外，作者于2017年在多地开展的调研也看到，很多地方政府都在花大力气解决环保工作中的老大难问题，切实提升了水体质量和空气质量。

从以总量考核为主到以质量考核为主，为什么能够顺利实现转型？这一转型实现的制度原因又是什么？这就是本文试图回答的问题。作者分别以“十一五”主要污染物减排考核为落实总量考核的案例和“十三五”中央环保督察行动为落实质量考核的案例，对从总量向质量考核转型的制度原因进行分析。

1 分析框架

相比于污染物排放量的削减而言，环境质量的改善并非代理人容易通过短期努力实现的目标，以环境质量为指标的考核面临着对代理人绩效指标有效测量、为代理人提供适度激励[4-5]和避免代理人“选择性关注”[6]等难题。在政府的委托代理中，代理人面临着多任务的委托。当存在“数量型”任务的强激励时，那些不易观测产出也不易监督过程的“非数量型”任务，即便本应该是政府的核心工作，但也很可能不受重视[7]

为解决质量考核存在的难题，参照Milgrom和Robert[8]提出的关于最优激励合同设计的原理，本文提出有效的质量考核须遵循的两大原则：信息有效原则和激励有效原则。

1.1 信息有效原则

信息有效原则是指信息应该准确有效，且产生误差的可能性越小越好。信息的有效性考察两个方面；信息的不对称性和信息的模糊性[9]。

首先是信息的不对称性问题，这是委托-代理中的常见问题，尤其是在多层级的委托-代理中。政府纵向的层级越多，信息流动的路径越长，则上下级政府之间的信息不对称程度就越深。缩短层级是应对信息不对称问题的主要手段之一。

其次是信息的模糊性问题，即对于同样的信息，人们可能会有不同的解释。值得注意的是，模糊性问题不会因为信息的增加而改善[10]，也就是说，针对信息不对称问题的激励设计，只能增加信息传递的准确性，但并不能解决因各级代理人不同的解释而产生的信息模糊性问题。

1.2 激励有效原则

激励有效原则是指激励的设计应该尽可能使代理人规避“关注性选择” 倾向，并且有能力去完成委托任务。要使质量考核有效实施，激励设计须克服两方面的难题：激励适度难题和等报酬难题。

第一，激励适度难题。激励强度的设计与对代理人绩效测量的准确程度相关。如果代理人的绩效能够被准确测量，那么就应该实施高强度激励；如果不能，提高激励强度反而诱导代理人出现错误行为。

激励强度的设计还与代理人实际完成任务的能力有关。如果是代理人能够通过努力完成的，则激励是有效的，反之，只能演变成一种形式化的考核。董强等[11]提出了在农村政策执行中出现的“监督软化”问题，认为政策执行中的监督常常是一种形式化的监督。深层原因就在于，压力型体制下政策目标层层分解，基层政府有时面临的任务根本无法完成，这时就不得不以监督软化的形式来应对。

第二，等报酬难题。等报酬难题是指，如果代理人在不同任务之间进行的时间和精力的分配很难被委托人监督，那么代理人从他（她）实际付出努力的任何工作中获得的边际收益必定相等。对代理人的一部分活动提供强激励，会导致该代理人减少从事其他活动的努力。等报酬难题导致了代理人执行过程中的“选择性关注”倾向，忽视那些不易观测代理人努力的产出和不易监督过程的“非数量型”任务。

2 从总量考核到质量考核

2.1 总量考核

中国自1996年建立了对主要污染物排放总量实施控制的制度，并在《国家环境保护第九个五年计划》中提出了12种污染物总量控制目标。2016年，COD和SO2两项污染物的总量控制指标作为约束性指标被纳入《“十一五”规划》，减排考核行动取得了明显成效。本部分在结合文献研究和实地调研的基础上，将对总量考核数据的生成机制和应用情况进行梳理。用于政府绩效考核的总量数据主要有两套：环境统计和减排核算，本文重点对这两套数据进行分析。

2.1.1 总量数据的生成

（1）环境统计。环境统计中关于主要污染物排放的统计范圍主要包括工业源和生活源。工业源采用重点调查、非重点估算的方式，生活源采用估算的方式计算污染物排放量。

工业源的重点调查单位排污量占该区域排污申报登记库中单位排放总量的85%以上，这个名录是每年更新的。因此，对重点调查单位排放量的统计是环境统计工作的重点。重点调查单位首先填报统计报表，主要内容包括生产和污染排放信息。环保部门对收到的报表进行审核校验，并选用实测法、物料衡算法或排放系数法确定污染物排放数据。事实上，这项工作主要是由市县级基层政府开展，由于人力资源等因素的限制，重点调查单位的排污量确定有很大的主观随意性。在“十一五”减排实施以前，环境统计一般都归计划财务科室管理，有的地方甚至由会计代管，工作人员的专业素质普遍不高，且身兼数职，尤其是在县级。在审核汇总重点调查单位的排污数据时，也一般只对当地生产变动较大的以及该地区的少数几个重点企业的排污量进行校核。一般情况下，他们只是在历史数据的基础上加以主观估计来确定企业的排污量，随意性较大。在调研中看到，环保部门工作人员对企业填报表格的随意涂改现象十分普遍。

主要污染物减排工作实施以后，虽然环境统计的程序没有明显变化，但由于环境统计的数据与减排结果相关，环境统计的结果实质上受到了减排考核结果的影响。虽然环境统计和减排核算关于污染物计算方法完全不同，但从官方公布的数据来看，环境统计的年度变化量与每年的减排核算量是基本一致的（见图1）。

（2）主要污染物减排量核算。关于主要污染物减排量的核算，本文以“十一五”时期的核算方法为例来分析。理论上，环境统计的年度变化值就可以作为年度减排量的考核依据，但由于环境统计数据本身存在的各种问题，导致统计数据失真现象普遍存在。“十一五”期间，制定了一套新的减排核算方法体系。

新减排核算方法的设计思路源于时任总量司长的赵华林作援疆干部时积累的牧羊经验。对于牧羊人来说，羊有没有长肉、长多少肉是一个非常重要的问题。然而，该如何来判断呢？一套传统的方法十分有效，即通过观察羊有没有吃草来判断羊有没有长肉。源于“羊论”的启发，环保总局将计算污染物排放年度变化量的思路从原来计算两年的环境统计总量之差转变为计算年度的“新增排放量”和“新增削减量”之差。

ΔE=E1- R

式中， ΔE污染物排放年度变化量；E1核算期污染物新增排放量；R核算期污染物新增削减量。

经过分析，赵华林和同事们很快找到了衡量COD和SO2减排指标的“草”。由于COD的源头主要是工业生产和居民生活，因此，要计算这两类COD排放量，主要是看GDP的增量和城镇化率的增量即可。同理分析，衡量SO2的增量则可通过燃煤的增加量来确定。算清新增排放量后，接下来就是要核算新增削减量。新方案中对年度新增削减量的核算是以项目为基础，分为工程减排、结构减排和管理减排三类，并对可认定的项目做出了具体的规定，使用实测法、物料衡算、排放系数法进行核算。

在污染物减排工作中，最为关键的环节就是减量审核，即地方上报减排核算数据后，由上级核查组进行审核。审核方式分为三种：省内自核、日常督查和定期核查。区域督查中心代表环保部对地方政府减排工作完成情况的正式核查，每年进行两次，核查结果即作为中央认定的减排核算量（见图2）。

2.1.2 总量考核：以数字达标促实质推进

用总量来考核地方环保绩效的优势在于，考核指标清晰明确，地方工作有着眼点。在“十一五”时期配合有力的核算核查机制，有效推进了地方环保工作的进展。

如在COD减排核算中，建设城镇污水处理厂是可被认定的项目。在地方减排项目缺乏的情况下，建设污水处理厂就成了一个有效应对考核的办法。“十一五”期间，中国的城镇污水处理厂建设整体上实现了跨越式的发展，累计新增城市污水日处理能力超过 6 000万 m3，比“十五”末期的总和还多。又如在SO2减排核算中，建设脱硫设施是可被认定的项目，到“十一五”末期，全国的火电脱硫机组装机比例与“十五”末期相比，从12%提高到82.6%。钢铁烧结机烟气脱硫设施累计建成并投入运行的有170台，占烧结机台数的比例从0提高到15.6%[12]。

虽然总量考核效果显著，但是缺点也十分明显。

一方面，有限的几项污染物总量指标变化毕竟不能完全体现环境质量的变化。为追求数字达标，地方政府可能只会重点关注能被认定减排量的工作，而忽视其他对提升环境质量同样重要但不能被认定的工作。来自美国NASA发射的Aura卫星OMI传感器在2005—2008年的监测数据显示，自2007年起，中国的SO2浓度呈现出了明显的下降趋势，但同期另一个不在考核范围内，但也很重要的大气污染物NOx浓度却没有明显变化[13]。

另一方面，在总量数据的核算中，由于方法本身的误差和人为干预的因素，会导致数据的变化未必是真实情况的反映。从上述数据生成机制来看，数据的形成主要是通过计算得到，而計算过程中系数的选取就有较大的误差空间。此外，行政系统对于数据的调整也有很大的决定权，例如，在调研的J省Y市，由于很多企业都不在原来环境统计的名录范围内，因此，即便按照结构减排的要求实施关停，也不能被中央督察组认定减排量。

2.2 向质量考核的转型

2.2.1 委托任务：从“总量减排”到“环境责任”

在《“十三五”规划》中，环境质量类的指标首次作为约束性指标提出，对空气质量优良天数的比率和地表水水质级别的比例都提出了要求。不同于单项污染物的排放量变化，要改善环境质量，对地方环保工作提出的是全方位的要求。

为配合环境质量达标，中央出台了一系列的政策文件，启动了环保督查和中央环保督察行动，对地方环保监督的思路从“督企”转变为“督政”。2014年12月，环保部印发了《综合督查工作暂行办法》，同年又出台了《环境保护部约谈暂行办法》，规定将“约谈”作为对地方政府履行环境监管职责的监督手段之一。2015年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发文件《环境保护督察方案（试行）》，方案提出在环保工作中实行“党政同责”和“一岗双责”，这意味着“督政”的对象不仅局限于行政部门，而将党委也纳入进来。中央环保督察的实施特点是：以问题为导向、以查责任为重点、以严格问责为手段，这一行动突出了对“责任”的考核。

中央环保督察主要包含督察准备、督察进驻、督察报告、督察反馈、移交移送、整改落实、立卷归档七个环节，其中督察进驻最关键。中央环境保护督察组进驻期间，采取多种方式了解地方的环境问题，包括听取汇报、查阅资料、访问谈话、受理举报和现场抽查等。对于督察出的问题，中央环保督察组坚持边督察、边移交、边整改和边督办的原则来解决问题。各地所制定的整改方案，须明确责任单位，并有明确的整改目标、措施和时限[14]。

2.2.2 地方应对：从“数字应对”到“实质应对”

在严格的责任考核机制下，地方的应对从仅仅完成数字指标，到必须落实改善环境质量的责任。环境质量的改善并非易事，自2016年的中央环保督察行动启动以来，通过大量的新闻报道和作者调研所见，多个地方对环境保护的重视程度和整改力度都达到了前所未有的高度。

以中央督察组的首个进驻点河北省为例来看。督察组于2016年初进驻河北省，分31批共交办地方2 856件群众举报的环境问题。在中央督察组进驻期间，河北省也启动了6个省级督查组，对各市查处情况进行现场核查。《河北新闻联播》和《河北日报》多次通报了中央环境保护督察组交办的重点环境问题查处情况。各市也严格按照要求，对交办的环境问题及时查处、反馈和公开，并严肃追责。截止到2016年5月，2 856件群众举报的问题全部办结，全省共取缔关停环境违法企业200家，立案处罚125起，行政约谈65人，行政拘留123人，责任追究366人。

经过努力，河北省的环境质量确实得到了好转，特别是大气环境质量明显改善。2016年1—3月，全省平均达标天数为53 d，较2015年同期增加了20 d，平均重污染天数为11 d，较2015年同期减少了5 d。中央环保督察组下沉督察的5市，包括石家庄市、唐山市、保定市、邢台市和邯郸市，空气质量也都明显改善[15]。

在作者走访的F省L市下辖的W县、S县、X区和Z市都看到当地政府近两年在生猪养殖业整治方面所下的功夫。在四个县市，生猪养殖业都是当地农民收入的支柱产业，但由于污染治理措施不到位，造成的污染也十分严重。政府为彻底整治养猪业带来的污染问题，一方面积极争取资金对农户进行补偿，另一方面，加强入户宣传和环境执法工作，大力清理猪圈。清理的过程相当困难，甚至爆发过暴力冲突。但在政府的有力推进下，仍坚持完成了猪舍的拆除工作。这一工作对于当地水质的改善作用十分明显，有的县市甚至将水质从劣V类提升到III类。

3 考核转型的制度分析

结合质量考核激励设计的难点问题，本部分重点考察在从总量向质量考核转型过程中发生的制度变化，以阐释这一转型能成功实现的制度原因是什么。

3.1 信息有效难题

3.1.1 监测直管：减少信息的不对称性

2016年9月，《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》（简称《直管意见》）发布。本文重点关注其中关于监测管理体制改革的内容，有两方面要点：

（1）强化省级环保部门的人事权力。《直管意见》强化了省级环保部门的人事权力，规定市级环保局虽仍为市级政府部门，但须实行以省级环保厅（局）为主的双重管理。市局局长和副局长由省厅（局）提名，市局党组书记、副书记和成员由省厅（局）审批任免。

（2）上收环境质量监测为省级管理。《直管意见》提出将原地方环保的两大监测任务（质量监测和污染源监测）实行分开管理。各省及所辖市县的生态环境质量监测工作收归省级环保部门统一负责管理。将原有市环境监测机构调整为省环保部门驻市监测机构，由省环保部门直接管理。省环保部门承担其人员和工作经费，并负责任免其领导班子成员。

原有县环境监测机构随县环保局一并上收到市级，由市级承担人员和工作经费。县环境监测机构的职能调整为执法监测，支持配合属地环境执法，同时做好生态环境质量监测的相关工作。

这项改革虽然还只实现了省以下直管，但对于保障环境质量监测工作不受地方行政干扰，从而为提升数据质量提供了保障[16]。结合自动监测数据体系的完善，中央及省级部门能及时准确地了解市县环境质量的情况，为基于质量信息的考核提供了重要的支持。

3.1.2 强化“公众参与”：减少信息的不对称性和模糊性

“公众参与”一直是公共政策实施的一项重要议题。在条文规则上，也早被纳入了各项法律法规。然而，从实际的执行来看，公众不论是在参与决策还是执行监督上，发挥的作用都很有限。

中央环保督察行动强化了“公众参与”的作用，体现在两个方面：

第一，委托任务源于公众。在中央环保督察行动中，地方被交办整改的任务主要是中央督察组在督察进驻环节中发现的具体问题。其中，群众举报是一个重要的问题来源途径。针对群众举报的问题，督察组会交办地方进行整改并限期完成。公众的参与，将地方政府的环境保护职责细化为群众反映的具体问题，有利于减少信息的模糊性，也有利于地方政府有的放矢地解决问题。

第二，强化了公众的信息监督。

在中央环保督察行动中，对于督察组交办给地方的案件，地方的整治进展要通过多种渠道向公众公开，接受公众的监督。一台一报一网（一台即省级电视台，一报即省级党报，一网即省级人民政府网站）是信息公开的主要渠道。从作者调研的情况来看，这项规定并没有成为一纸空文，而是在地方被严格的执行着。这一转变有着重要的意义。之前对地方政府履行环境职责的有效监督主要局限在政府内部，而身处当地的老百姓才是环境保护成效最直接的感受者。公众监督的落实，是减少信息不对称最有效的手段。

3.2 激励有效难题

3.2.1 “党政同责、一岗双责”：提升政府履行职责的能力

“党政同责、一岗双责”是关于环境保护政府责任关系的一个重要调整。此前，环境保护主要是行政部门的责任，而在中国党政合一的体制下，地方的重大经济社会事务的决策权实际掌握在党委手中，因此，长期以来形成了环境保护“权责不一”的情况。“权责不一”不仅妨碍了责任追究，也给行政部门的环保工作增加了压力。尤其是在以重工业为地方经济主要发展驱动力的时期，环境保护与经济发展常常是相互矛盾的[17]。在政治激励和财政约束等制度的影响下，地方政府有很强的动机以环境的代价来换取经济的发展[18-19]。地方政府及其下属的环境保护行政部门通常是在与地方经济决策相对抗的环境下，履行对环境保护的职责。在调研中，就有环保局长调侃自己的位置是“坐得住的站不住；站得住的坐不住”。意思是，如果严格履行环境保护的岗位职责，就有丢掉乌纱帽的风险。处在夹缝中生存的地方政府，对于环境保护通常只能停留在表面文章上。

近年来，在将地方党委纳入环境保护职责的改革指导思想下，出台了一系列文件，包括《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于开展领导干部自然资源资产离任审计的试点方案》《环境保护督察方案（试行）》《生态文明建设目标评价考核办法》等等。在地方环境保护工作中强化党委的领导职责，并不是削弱地方政府的领导，相反，是为地方政府开展环境保护工作奠定了坚实的基础[20]。

“党政同责、一岗双责”的责任机制实质上强化了地方政府在环境保护上的决策和执行能力。权责统一后的党委和地方政府，在地方的经济事务和环境保护的决策上，有更为明确一致的决策倾向。当环境保护成为地方最高决策者首要关注的政策议题后，地方在资金和人力等资源上有更大的投入意愿，在政策的执行上也有更为坚决的执行力。之前不可能完成的任务，在这一体制下重新变为可能。看似艰巨的任务曾使地方畏难不前，现在也成为坚决要啃的硬骨头。

3.2.2 严厉问责：规避“选择性关注”

严厉问责，是中央环保督察的一大特色。截至2017年底，全国已完成了首轮四批对全国除港、澳、台地区以外的31个省（区、市）全覆盖的督察任务。据环保部于2017年12月28日新闻发布会的通报，首轮环保督察共受理群众信访举报13.5万余件，累计立案处罚2.9万家，罚款约14.3亿元；立案侦查1 518件，拘留1 527人；约谈党政领导干部18 448人，问责18 199人[21]。

不仅问责人数多，追责层次高也是前所未有的。以祁连山为例，中央环保督察问责已不仅仅停留在基层干部层面，而是高层问责。在督察组进驻期间，发现了甘肃省祁连山自然保护区被严重破坏的问题，三名副省级领导因此案被问责。同月，甘肃原省委书记王三运落马，对祁连山环境问题不重视、不作为是他的问题之一。在专题片《巡视利剑》中，也披露了王三运对祁连山生态破坏负有重大责任的问题。

对地方政府官员，尤其是党委高层领导的严厉问责机制，大大提升了地方党委和政府决策中“选择性关注”的成本，能有效规避“选择性关注”现象的发生。

4 讨论与小结

从总量考核到质量考核，是中国环境管理制度的一次重要转型。本文从委托代理激励设计的视角解释了这一转型发生的制度基础。在传统的环境管理中，中央对地方政府环境保护工作实施质量考核的难点主要在于两个方面，即要实现“信息有效”和“激励有效”。实现“信息有效”要克服信息的不对称性和模糊性两个难题。实现“激励有效”要满足激励适度原则，并規避不同激励间的等报酬问题。针对质量考核的这两大难点，本文分析了对实现从总量考核向质量考核转型做出贡献的制度变化，包括质量监测部门垂直管理、公众参与机制的强化、“党政同责、一岗双责”的新型责任机制以及更为严厉的问责机制等。

从激励机制的层面来看，正是这些制度的调整为质量考核的实施提供了直接的基础。但从更深层次来看，上述制度的调整发生在底层制度变革的大背景下，即环境管理正在从局限于政府内部的行政管理事务向多主体参与的公共治理事务的转型。在这一转型过程中，公众参与得到实质性的强化，环境治理从以政府内部行政考核为基础的管理模式，开放为以全社会网格化信息为基础的公共治理。地方政府对于环境保护责任的体现，也从仅仅实现行政体系自上而下的考核指标，转变为向真正改善环境质量的责任践行。

令人欣喜的制度转型正在发生，然而，如何使之得以持续并深化则是一个难题。中央环保督察行动之所以能有效地促进地方政府履行改善环境质量的责任，一个不能忽视的前提是，地方环境治理任务的政治化。不同于韦伯所提出的官僚制形式，中国的政府官僚制是一个以政治化为特征的官僚制，在行政系统之上有一个强有力的中央政治权力。在这个体系中，通过将行政任务政治化的途径，中央能有效地调动整个官僚体系，以实现自上而下的政治目标。然而，这种机制对于环境保护而言并非是可持续和稳定的，它的有效性取决于中央的目标选择和自上而下施加的压力强度。以公众参与为特征的网格化治理机制才是地方政府能够真正落实环境责任的长效机制。在当前转型的契机下，完善公众参与机制的制度化建设，是巩固和落实现行环境治理改革成效的根本途径。

（编辑：李 琪）

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Abstract Under the background of the Chinese central environmental protection inspection campaign implementation， the assessment on environmental performances of local governments is undergoing an institutional transition from quantitybased to qualitybased assessment. This article explains the transition from an institutional perspective. In principleagent relationships， the difficulties of a qualitybased assessment include collecting precise information and providing impactful incentives. To get precise information we need to avoid the problems of information asymmetry and information ambiguity. To provide impactful incentives we need to design an appropriate incentive and avoid the agents tendency of selective attention. In response to those two difficulties， this paper analyzes the institutional changes that contribute to the transition of governmental environmental protection assessment. Firstly， implementing vertical management for the environmental quality monitoring department is helpful to reduce the asymmetry of information. Secondly， public participation has been substantially enhanced in the central environmental protection inspection campaign. Local governments should take substantial measures to solve the pollution problems reported by people. Reinforcement of public participation helps to reduce the asymmetry and ambiguity of information. Thirdly， implementing a new accountability mechanism， same responsibilities shared by leaders of the party and the government， has corrected the mismatching between powers and responsibilities in the local environmental protection. Increasing the local party leaders responsibility is also helpful to enhance the capacity of policy implementation. Lastly， a more severe punishment mechanism has greatly increased the local leaders cost of selective attention， which is helpful to prevent local leaders from selectively focusing on some tasks. The institutional changes mentioned above are the direct driving forces during the transition from a quantitybased to a qualitybased assessment. However， a deeper reform is also taking place at the basic institutional level. With the gradual strengthening of public participation， environmental management steps up from pointtopoint administrative assessment management within governments to public governance on the basis of social grid information.

Key words quantitybased assessment； qualitybased assessment； institutional analysis； environmental control； governance