辽宁省海洋生态红线越线责任追究制度的法律分析

戴瑛 山长旭

摘 要：目前海洋生态环境的状况不容乐观，为保护海洋环境、维持海洋生态平衡、协调海洋生态与经济发展之间的矛盾，海洋生态红线制度应运而生。辽宁省是我国最靠北的海洋大省，黄海渤海两大海域相拥环绕，与朝鲜、韩国、日本隔海相望，拥有广阔的海域资源，其海洋生态红线的建设也势在必行。但目前对于逾越海洋生态红线的责任追究还没有统一明确的法律规定，责任不清，处罚不明是现阶段海洋生态红线所面临的困境。健全和完善海洋生态红线越线责任追究的法律制度，为越线追责提供有力的法律依据是海洋生态红线得以顺利实施的保证。

关键词：海洋生态红线；责任追究；法律依据

中图分类号：D922.68 文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2018）07 — 0108 — 04

前言

伴随着海洋经济的快速发展，海上活动日益频繁，海洋生物资源与矿藏资源遭到过度开发与利用，加之海洋产业结构的不合理，随之而来的则是海洋生态环境的每况愈下。为保护海洋环境，维持海洋生态承载能力，实现海洋资源可持续发展，2012年国家海洋局专门召开有关海洋环境保护专题的会议，海洋生态红线的概念第一次被提出。在政策的号召下，辽宁省制定《关于在渤海实施海洋生态红线制度的意见》，提出了建设与管理辽宁省海洋生态红线的一系列措施。2017年，廣东省和浙江省也分别发布《广东省海洋生态红线》、《浙江省海洋生态红线划定方案》，各沿海省份海洋生态红线制度建设工作已初见成果，但在各自的实施方案中都没有明确对逾越海洋生态红线行为的具体处罚方案，只是从理论层面概括性的强调要加强监管严厉惩处越线行为。且海洋生态红线制度是我国近几年提出的新型概念，仍在不断完善当中，现存的法律法规在此方面的规定尚有欠缺，对越线责任的认定与处罚措施也尚不明确；并且海洋生态红线制度为我国首创，世界其他国家还没有这一概念，只有少数与此相似的措施，所以可借鉴经验也相对较少，这就需要我们从现行法律中寻求越线追责的法律依据，并完善海洋生态红线方面的立法，建立健全海洋生态红线越线责任追究制度。

一、 辽宁省海洋生态红线制度概述

辽宁省早在2014年就划定了东起大连老铁山西角黄渤海分界线，西至辽冀海域行政区域界线（山海关老龙头），涉及渤海近岸海域面积13100平方公里，大陆岸线1235公里的海洋生态红线区域①。辽宁省建立海洋生态红线制度是缓解渤海海域环境压力、扼制渔业资源退化、减少海洋环境突发事件的重要举措，对恢复和保护渤海海洋生态、实现陆海统筹、建设友好型人海关系、促进海洋经济可持续发展具有重大意义。

（一）海洋生态红线制度的内容

辽宁省开展海洋生态红线制度的工作是对十九大报告“实行最严格的生态环境保护制度”的积极响应，对保障辽宁海洋生态安全，实现生态用海，促进辽宁海洋经济可持续发展，为实施辽宁沿海经济带发展战略提供优质海洋生态环境支撑，都具有重大意义。

实施海洋生态红线其核心内容就是通过保护与修复海洋生态环境实现人与自然的和谐共处，通过严格管控破坏生态的行为涵养自然资源，提高海域环境质量，具体任务包括以下几点：一、要快速推进海洋生态保护与恢复治理。加快建设海洋保护区，设立“海洋公园”，编织海洋生态保护网，拓宽保护范围，丰富保护类别，形成层次有序、管控合理的生态保护体系。对受损海域、滩涂、湿地、海岛以及生物资源进行涵养修复，还原地区原始地貌，建立和完善海洋生态补偿机制。二、要严格把控海洋生态红线区域内的污染排放。加强陆地污染排放入海的管控，根据不同限制区域合理布局陆源排污口的设置，取缔或整改影响区域生态的排污口。加强陆海统筹，调整海洋经济产业布局，坚持规划用海、集约用海、生态用海、依法用海，减少经济发展给海洋生态带来的环境压力。三、要树立红线区应急意识，加强监督监测。建立红线区环境监测预警机制，完善海洋环境质量评测体系，制定紧急预案，提高应对海洋环境突发事件的能力。

（二）建立越线责任追究制度的重要性

海洋生态红线作为一项重要的国家海洋战略举措，其对我国经济与生态的健康发展有着十分重大的意义。要使海洋生态红线制度中提出的一系列关于海洋生态保护与修复的规定能够落到实处，真正发挥其规范作用，就需要有强制力予以保证。所以建立健全越线责任追究制度是保障海洋生态红线得以顺利实施的关键一步。

但在《关于在渤海实施海洋生态红线制度意见的通知》中只规定了哪些行为是被禁止的，并没有具体提出对做出越线行为后责任认定与追究的方案，对各个海洋行政部门的权责划分也不明确，从而会导致越线责任认定不明，监管执法职权不清晰，处罚措施不得当等问题。建立越线责任追究制度首先要明确责任主体与责任承担份额。单位和个人都会成为责任主体，各自应对不同的行为模式承担相应的责任，而责任承担份额的多少应视越线程度或对区域内造成损害的程度而定。其次要明确行政主体及其职权范围，避免各部门之间相互推诿或权力竞合，明确职权范围能够有效遏制权力滥用，保障相对人合法权益。再次要明确处罚方式，何时适用罚金，何时适用没收等行政处罚措施都要明确规定，确保一事不再罚。最后应建立行政监督体系，对行政执法以及环保监察部门的行为进行监督，确保各部门工作的纯洁性和有效性。

建立越线责任追究制度是保障海洋生态红线制度顺利实施，打击破坏生态越线生产建设行为的有力武器。越线责任追究制度的建立可以树立海洋生态红线制度的严肃性，加强人们的海洋保护意识，增加逾越海洋生态红线的违法成本，减少破坏海洋生态的行为，从而保障海洋生态红线区的生态稳定与环境修复。

二、实施越线责任追究制度的现行法律依据

2014年《环境保护法》将“生态保护红线”正式写进法律，标志着有关生态红线保护的事项已被纳入国家法律体系，2016年新修订的《海洋环境保护法》在第一章总则第三条中做出了“国家在重点海洋生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等海域划定生态保护红线，实行严格保护”①的规定，并对逾越生态红线的行为做出了明确的处罚措施，这对建立辽宁省海洋生态红线的越线责任追究制度有重要的指导和借鉴意义。建立越线追责制度最为重要的是要有法可依，有明确的法律规定作为执法的强大依据，才能保证责任追究的落实和到位。

目前我国没有专门针对海洋生态红线越线责任做出规定的法律法规，但我们可以从相关现行法律中寻找到对越线责任进行处罚的法律依据。

（一）《中华人民共和国海洋环境保护法》的有关处罚规定

新修订的《海洋环境保护法》中加大了对破坏海洋生态，污染海洋环境行为的处罚力度。例如第九十条，就是由于2011年康菲溢油事件取消了原第九十一条对造成海洋环境污染事故的单位罚款上限不得超过30万元的规定，重新规定为：

“对违反本法规定，造成海洋环境污染事故的单位，除依法承担赔偿责任外，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门依照本条第二款的规定处以罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员可以处上一年度从本单位取得收入百分之五十以下的罚款；直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家工作人员的，依法给予处分。

对造成一般或者较大海洋环境污染事故的，按照直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大海洋环境污染事故的，按照直接损失的百分之三十计算罚款。

对严重污染海洋环境、破坏海洋生态，构成犯罪的，依法追究刑事责任”①。

《海洋环境保护法》对污染海域环境，破坏海洋生态的行为规定了“责令停止违法行为，限期改正”、“罚款”、“责令停业，关闭”、“追究刑事责任”等不同程度的处罚措施，为建立辽宁省海洋生态红线越线责任追究制度提供了参考方向。

（二）《中华人民共和国环境保护法》关于处罚措施的规定

海洋生态红线对海洋生态的保护实际上也属于我国环境保护制度中的一部分，因此海洋生态红线制度同样可以适用《环境保护法》。

《环保法》第五十九条规定：“企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚”②。

第六十条规定：“企业事业单位和其他生产经营者超过污染物排放标准或者超过重点污染物排放总量控制指标排放污染物的，县级以上人民政府环境保护主管部门可以责令其采取限制生产、停产整治等措施；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭”③。由此也可得出，逾越海洋生态红线向红线区排放污染物超越排放标准的可以适用《环境保护法》予以处罚。《环境保护法》虽未从海洋生态红线的角度来规定具体处罚措施，但它对所有破坏生态环境的行为做了整体的评价，对这些违法行为都具有约束力，建立辽宁省海洋生态红线越线责任追究制度要以《环境保护法》为依据，在《环境保护法》一般规定的基础上明确具体越线责任的追责方式和处罚措施。

（三）《中华人民共和国海域使用管理法》中的处罚规定

《海域使用管理法》作用之一就是保证合理用海，规范用海，促进海域可持续发展。《海域使用管理法》规定国家实行海洋功能区划制度，海域使用必须符合海洋功能区划④。逾越海洋生态红线的行为在不同程度上都会违反国家关于海域使用的规定，《海域使用管理法》对于越线行为就会产生约束力。

《海域使用管理法》第四十二条规定：“未经批准或者骗取批准，非法占用海域的，责令退还非法占用的海域，恢复海域原状，没收违法所得，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金五倍以上十五倍以下的罚款；对未经批准或者骗取批准，进行围海、填海活动的，并处非法占用海域期间内该海域面积应缴纳的海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款”⑤。该规定对非法使用海域的处罚明确了“恢复海域原状”的责任，海域的原生态环境不是用具体的罚款金额能够去衡量的，规定一定数额的罚金不一定有恢复原狀来的更有效。恢复原状不仅是用钱就能解决的问题，它通常是一个漫长的恢复过程，是需要花费精力和时间去完成的任务。相较于仅仅是缴纳一定的罚款，哪怕是较高额的罚款而言，它的违法性成本毫无疑问是更高的，这项规定同样可以写进我们的海洋生态红线越线责任追究制度中。第二十四条还对非法进行围海填海的行为做出了加重处罚的规定，非法使用海域是需要付出违法成本的，但在此基础上又对海域做出了破坏性建设的行为更加需要得到严厉处罚。缴纳海域使用金十倍以上二十倍以下的罚款猛得一看是较为严重的处罚，但它相对于对海域造成的破坏来说并不算高。我们建立海洋生态红线的目的是为了保护和恢复海洋的生态环境，通过严格管控破坏生态的行为涵养自然资源，提高海域环境质量，以实现人与自然的和谐共处，最终目的是为了维护人类的生存环境，维持人类的代际公平。通过高额的罚款提高破坏海洋生态环境的违法性成本是一项有效的保护手段，也是目前切实有效的手段之一，将罚款和恢复海域生态原状两种手段有机结合能够更加合理有效的规范逾越海洋生态红线的行为。

与海洋生态红线有关的法律法规还有很多，比如《渔业法》、《侵权责任法》等。从现行的法律规定中我们可以总结出有关越线责任追究的一系列处罚措施和责任承担形式，越线责任追究制度应在此基础上结合海洋生态红线的相关规定制定相应的具体处罚规范。

三、对建立越线责任追究制度的法律化建议

海洋生态红线越线责任追究制度的建立不是一蹴而就的，它需要在充分归纳海洋生态红线各项规定的基础上对症下药。一个完整的追责制度需要明确责任承担主体、监管执行部门和处罚措施等方面的规定，每一个方面都要做到明确合理。

（一）明确监管执行部门及其职责

《辽宁省海洋生态红线管控措施》，其中第十七条规定：海洋生态红线实行分级管理。省级海洋行政主管部门负责指导、协调和监督生态红线的实施、考核；沿海市海洋行政主管部门承担生态红线管理的主体责任，按生态红线制度要求组织实施本区域的海洋生态红线保护与日常管理①。这一规定将海洋生态红线区域内的管理和追责职能划归于各沿海市的海洋行政主管部门，也就是各地市海洋与渔业局。

各海洋与渔业局又将职能下放给本单位下属的渔政、渔港、海洋环保等部门，要求各责任部门联合执法，已达到监督管理海洋生态红线制度实施的目的。既然是联合执法，就应该制定明确的执法规则，合理分工，科学分配各责任部门的任务，从而避免部门间的推诿扯皮和权力竞合，真正实现高效执法，正当执法。所以建立海洋生态红线越线责任追究制度就要明确各执法部门的具体职责，以保证各部门在各自职权范围内是是自己的行为，防止权力的滥用。

（二）明确处罚规范，建立严格的执法程序

明确的处罚规范是追责制度的核心内容，它是对违法行为和处罚措施的综合陈述。海洋生态红线越线责任追究制度应在充分考虑辽宁省海洋生态现状的基础上，以《环保法》和《海洋环境保护法》等法规为依据，制定具体的处罚规范，并规定相应的法律后果。

辽宁省海洋生态红线越线责任追究制度应根据越线行为所实施的区域制定不同程度的处罚措施。对于处罚措施的规定也应明确合理，何时适用罚款，何时适用没收违法所得，何时适用责令停产停业都要有合理的规定。

除了要明确违法行为以及处罚措施以外，还应规定明确的执法程序，严格的执法程序是文明执法、有序执法的保证书，也是保证行政相对人的合法权益不受非法侵害的有利条件。合理的程序能够使执法行动严谨有序，更有条理性，使执法的每个步骤都清晰明了。辽宁省海洋生态红线越线责任追究制度也应建立一套规范的执法程序，以有效促进海洋生态红线区内执法工作的进行。

（三）建立监察制度，规范执法行为

权力的行使需要有制度的监督，对越线责任的追究也同样需要有监督制度。行政执法人员要秉公执法，忠于职守，不得滥用职权，以权谋私。海洋生态红线越线追责的执法人员如有滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等行为的，应依法给予行政处分；构成犯罪的，还应依法追究其刑事责任。

合理的制度需要得到公正的执行才能真正发挥它的价值，建立监察制度，规定行政执法人员的違法责任是保证越线责任追究制度有效实施的重要抓手。

结语

建立海洋生态红线越线责任追究制度是全面贯彻落实辽宁省海洋生态红线制度的关键一步。是维护辽宁省海洋生态环境，促进辽宁海洋经济科学健康发展的制度保障。虽然目前对于越线责任追究制度的构建还不完善，但我们可以从现有的法律法规中寻找到其法律依据，并结合辽宁省海洋生态的现实状况逐步对其进行完善，使其最终成为推动辽宁省海洋生态红线制度健康发展的重要动力。

〔参 考 文 献〕

〔1〕黄伟，曾江宁，陈全震，杜萍，汤雁滨，杨辉.海洋生态红线区划——以海南省为例〔J〕.生态学报，2016，（01）：268-276.

〔2〕黄华梅，谢健，陈绵润，贾后磊，郑淑娴.基于资源环境承载力理论的海洋生态红线制度体系构建〔J〕.生态经济，2017，（09）：174-179.

〔3〕章瑜，贾爱玲.论生态保护红线的越线责任追究制度之完善——从《环境保护法》第29条出发〔J〕.江西理工大学学报，2014，35（06）：25-28.

〔4〕许艳，杨翼，曾容，向先全，王晓莉，刘捷，刘书明.天津市海洋生态红线管控对策研究〔J〕.海洋经济，2016，（06）：48-53.

〔5〕曾江宁，陈全震，黄伟，杜萍，杨辉.中国海洋生态保护制度的转型发展——从海洋保护区走向海洋生态红线区〔J〕.生态学报，2016，（01）：1-10.

〔6〕赵婧.牢牢守住海洋生态安全根本底线〔N〕.中国海洋报，2016-06-16（001）.

〔7〕辽宁省人民政府办公厅.辽宁省人民政府办公厅转发省海洋渔业厅《关于在渤海实施海洋生态红线制度意见的通知》〔Z〕.2014-04-04.

〔8〕辽宁省海洋与渔业厅.辽宁省海洋生态红线管控措施〔Z〕.2017-09-30.

〔9〕环境保护部.国家生态保护红线—生态功能红线划定技术指南（试行）〔Z〕.2014-01-10.

〔责任编辑：侯庆海〕