建设完备的环境执法监督体系研究结论

文|环境执法保障专题课题组

建设完备的环境执法监督体系是环保部门必须办好的两件大事之一。本研究广泛深入总结国内外执法监督的经验，加强规律研究，认真学习借鉴，适应发展要求，坚持总体谋划、分步实施，体现中国特色、时代精神和可操作性。研究深入地分析了完备的环境执法监督体系的组成要素、各要素间的相互关系，在此基础上提出了完备的环境执法监督体系的概念。

立足我国经济社会发展的背景，客观深入地剖析了我国环境执法监督的历史变迁、作用和面临的问题。总结了国外环境执法监督体系发展的经验和规律，提出了建设完备的环境执法监督体系的对策建议和保障措施。主要结论有：

一、建设完备的环境执法监督体系，是促进环境保护历史性转变的必然要求

建设“完备的环境执法监督体系”是指为了全面执行国家有关环境保护法律、法规、制度、政策标准等，顺利完成环境执法监督管理任务而建立的一套先进的、完整的、符合国情的环境执法机构、业务管理、技术装备和人才保障体系。其主要内容是构建权责明确、行为规范的环境执法监督行政管理体系，结构合理、先进实用的环境执法监督机构和执法装备体系，协调有序、运转高效的环境执法监督业务运行体系和一支“政治素质好、业务水平高、奉献精神强”的环境执法监督队伍。“完备的环境执法监督体系”的核心是执法监督，基本要求是先进性、完整性和系统性。

完备的环境执法监督体系包括执法监督理念、体制、机制、能力、人才等要素。其中，理念是灵魂、体制是保障、机制是支撑、能力是依托、人才是根本，各要素之间互相依存、互相制约、互相促进，形成有机整体。建设完备的环境执法监督体系既要重视和发挥每个要素的独立作用，更要重视各要素之间的优化配置和协同运转，形成最佳整体功能。

建设完备的环境执法监督体系是适应我国行政体制改革的必然要求，是推动环境保护历史性转变的迫切需要，是实现全面建成小康社会新目标的客观需要，是促进国民经济又好又快发展的有效手段，是履行国际环境义务、树立负责任环境大国形象的重要保障。

二、环境执法监督是环保部门的立足之本，实行环境综合管理，执法监督工作只能加强、不能削弱

环境行政执法监督是环境保护主管部门对辖区环境保护工作实施统一监督管理的基本职能，是环境管理最基本、最基础的支撑，是提升环境监管能力的重要途径，是环保部门的立足之本。环境经济政策等综合手段能放大环境执法效果，但不能替代环境执法，要实现环境保护部门综合环境管理职能，环境执法监督只能加强，不能减弱。作为环境行政执法的重要主体，各级环境执法监督部门认真履行职责，不断加大执法力度，切实贯彻执行各项环境保护法律、法规，对打击环境违法行为，捍卫环境法律尊严，保障国家环境安全，改善生态环境，提高资源利用效率，增强我国可持续发展能力，维护公众合法环境权益，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，发挥了不可替代的作用，取得了显著成效。环境执法监督促进了环境保护法律法规的贯彻实施，促进了产业结构调整和经济发展方式的转变，解决了一批突出的环境污染问题，维护了公众环境权益，推进了排污收费制度改革，促进了生态环境保护。

三、“执法不严、监管不力”是我国环境执法监督体系存在的突出问题，解决这个问题，既要不断完善环境法律，逐步确立生态文明观念，又要着力构建有利于提高环境执法监督效能的体制机制

从系统和辩证的视角分析，我国环境执法监督体系既有体系内的问题，也有体系外的问题。体系内的主要问题有：环境执法监督理念有待创新，环境执法监督体制不够顺畅，环境执法监督机制不够协调，环境执法监督能力不足；体系外的主要问题是：我国环境执法监督体系还面临执法环境不够宽松，法制不完善，公众参与不足，司法保障不力等。体系内的问题和体系外的问题相互影响、相互作用，共同制约了环境执法监督效能的提高。

四、先进的环境执法监督理念是完备的环境执法监督体系的灵魂

本研究从我国基本国情出发，提出了服务科学发展的理念；从尊重生态系统规律、维护国家环境安全出发，提出了生态系统执法的理念；从建设社会主义和谐社会和依法行政的要求出发，提出了公平正义的理念；从发挥环境执法监督各参与主体的作用，积极引导企业自律出发，提出了伙伴关系的理念；从我国社会主义市场经济体制、行政体制改革和国际环境执法发展趋势出发，提出了执法效能的理念。

五、体制创新是建立完备的环境执法监督体系的根本保障，基础是确立环境执法监督的法律地位，核心是完善环境执法监督职能，目标是逐步实现国家环境执法监督权的综合、完整、统一

1.确立环境执法监督机构的法律地位

国务院颁布《环境执法监督条例》或在制定修订环境保护法律法规时，明确环境执法监督机构为国家行政执法机构，清晰其工作职责，环境执法监督人员纳入公务员序列，研究探索建立环境警察队伍。

2.整合优化环境执法资源

实现国家环境执法监督职能的综合、完整、统一。近期，可以由国务院明确界定各部门的职责和应当予以行政协助的情形，扭转目前环境行政执法主体不清、职能交叉的局面，最大限度地统一环境行政执法主体。

3.合理划分事权，理顺环境执法监督组织管理体系

按照“国家监察、地方监管、单位负责”的总体要求，建成国家主要行使宏观执法监督权、省级兼顾宏观与微观、市县级行使微观环境执法监督权的层级分明、互为补充的环境执法监督网络。国家环境执法监督事权重点在宏观执法监督权，执法监督对象主要是省级政府及有关部门、中央企业。省级环境执法监督事权兼顾宏观与微观，执法监督对象主要是省级政府有关部门，市、县政府，国家和省重点排污单位及建设项目。市级及以下环境执法监督事权主要是微观执法监督权，执法监督对象主要是企事业单位、个体工商户等，依法查处环境违法行为。

4.建设规范权威的环境执法监督机构

（1）建立和完善国家环境执法监督网络，增强“国家监察”能力。近期方案：在成立环境保护部的背景下，重点是强化和完善现有职责，整合环境保护管理部门内各职能机构的现场执法监督权，理清各级环境保护管理部门的环境执法监督事权。成立副部级的国家环境监察局，统一管理全国环境执法监督工作，集中行使国家环境保护行政处罚权，归口管理和业务指导区域派出机构执法监督业务工作。在国家现有派出机构的基础上，结合区域生态特征和行政区划，重新规划、调整派出机构的设置，完善其职能。根据需要，在重点区域、流域适当增设派出机构。实现环境规划权、行政审批权、行政许可权与执法监督权的相对分离，整合环保部门内各职能机构的现场执法监督权并授予环境执法监督机构统一行使。合理划分事权，理顺环境执法监督组织管理体系。研究探索设立环境警察。中期方案：在国家大部门制的总体进程下，在农业部、水利部、建设部和国家海洋局等部门有关污染治理和污染处罚的职能划归环境保护部的背景下，重点是整合优化分散于国务院上述部门的环境污染执法监督职能，促进和激励企业和公民个人的环境守法。按照《行政处罚法》第16条的规定，由国务院授权环境保护部相对集中有关部门的环境资源行政处罚权。从以惩罚违法为主要手段转向以惩罚违法和鼓励与促进守法并重，推进企业和公民个人自主承担社会环境责任。组织开展环境警察试点工作。远期方案：从远期看，在农业部、水利部、建设部、国土资源部和国家林业局等部门的生态保护职能划归环境保护部的背景下，重点是整合优化分散于国务院上述部门的生态环境执法监督职能，进一步理顺、法制化环保部门内部、层级事权，倡导生态文明与生态伦理。

（2）规范地方环境执法监督机构设置建议。地方环境执法监督机构建设，总体上按照国家层面环境执法监督体制改革的步调进行，设置省级成立副厅级环境执法监督机构，并参照国家在辖区内派出机构。市级及以下实行环境执法垂直管理，成立同级环境保护行政主管部门副职级的环境执法监督机构。县（区）级成立环境执法监督机构。具备条件的县区可以在乡镇划片成立派出环境执法监督机构。在地方层次，可以适当试点和考虑环境执法监督双重管理或垂直管理。

六、机制创新是建立完备的环境执法监督体系的重要支撑，必须以“统一、协调、高效”为原则，加强制度建设，完善工作程序，努力形成环境执法监督机构依法执法、相关部门密切配合、企业自我约束、社会广泛参与的环境执法监督新格局

创新机制共涉及7项机制、27项制度。一是形成协调有序的内部执法监督机制。包括建立和完善内部信息交流和沟通协调制度、建立重大案件集体审理制度、健全岗位目标管理责任制和考核奖惩制度、完善执法过错责任追究制度。二是建立上下联动机制。包括健全巡查制度、强化直查制度、完善案件备案和统计制度、完善稽查制度、建立年度考核制度。三是健全区域、流域环境执法监督协作机制。包括建立信息共享制度、建立联合检查制度、建立环境事件协同处置制度。四是建立和完善环境执法监督部门联动机制。包括完善部际联席会议制度、完善环境案件移交移送制度、建立执法信息通报制度。五是建立广泛的社会监督机制。包括完善环境执法监督信息公开制度、健全环境投诉举报制度、建立社会环境监督员制度、完善环境听证制度、建立重大环境违法案件新闻发布制度。六是建立引导企业自律的机制。包括全面推进企业环境监督员制度、建立企业年度环境报告制度、完善企业环境行为信用评价制度、建立企业环境风险等级制度。七是完善对政府及相关部门履行环保职责的监督检查机制。包括建立个案监督检查制度、健全挂牌督办制度、建立环境监察建议书制度。

七、能力建设是建立完善的环境执法监督体系的重要依托，各级政府要建立长效稳定的环境执法监督投入机制，人事编制部门要会同环保部门，研究制定环境执法监督人才建设规划，及时调整和落实人员编制

一是加强环境执法人才队伍建设。建设一支数量与任务匹配的环境执法监督队伍；实行科学管理，把好环境执法监督人才进出、考核关；加强环境执法监督人才培养和继续教育。二是提升环境执法装备水平。配置先进实用的环境执法装备；开展环境监察标准化建设，到2012年，在全国环境执法监督机构基本达到标准化一级标准的基础上，东部及有条件的中西部城市环境执法监督机构率先实现现代化；增强突发性环境事件应急处置能力，到2010年，国家级、省级和地市级环境执法监督机构建立突发环境事件应急指挥系统，应急装备得到加强，基本形成突发环境事件预防和处置能力；到2020年，全国所有地市级环境执法监督机构均建成突发环境事件应急指挥系统；到2030年，突发环境事件预防、处置能力实现现代化。三是提高环境执法信息化水平。根据环境执法监督的业务需求，5年内建成建设污染源自动监控系统、环境违法行为举报投诉信息管理系统、污染源现场执法信息管理系统、生态环境遥感与地理信息监测系统、环境污染事故应急指挥系统和环境执法监督办公自动化系统。四是培育和发挥社会中介机构服务环境执法的作用。将环境执法监督技术性事务转移到中介机构，中介机构可开展如下业务：污染防治设施技术评估；污染事故鉴定与损失评估；污染防治设施管理和操作人员培训；污染源在线监控系统运营管理；建设项目“三同时”环境监理；企业环境行为评估。

八、建设完备的环境执法监督体系是一个复杂的系统工程，完善环境法制、健全环境政策、加强司法保障、建设环境文化、强化对环境执法行为的监督等是重要的外部保障

1．完善环境法制

第一，修订《环境保护法》，进一步明确政府的环境保护责任，强化环境执法监督权。第二，以《行政强制法》的通过和实施为契机，出台配套法规规章，加大环境执法力度。第三，制定《土壤污染防治法》等法律，扩大环境执法领域。第四，修订《大气污染防治法》等法律法规，进一步强化环境法律责任。第五，抓紧制定各环境保护单项法律的配套法规规章，抓紧完成授权立法；需要在上位法规定的行政处罚的行为、种类和幅度范围内做细化规定的，应当及时制定实施细则和配套规章；上位法有原则性规定的，应当及时制定实施性的法规规章，规定具体制度和措施；为履行国际环境条约，应当配套制定法规规章；迫切需要制定环境保护目标责任考核办法、公众参与环境保护管理办法、环境友好企业评定办法、生态示范管理办法等；抓紧制定放射性物质运输管理条例、畜禽养殖污染防治条例、生态功能保护区建设与管理条例等行政法规和国家级自然保护区监督检查办法等行政规章。

2．健全环境经济政策

第一，提高环境违法成本的经济政策。包括有利于环境保护的市场准入和交易政策，如完善工商部门环保前置审批等联动机制；环保部门与工商部门合作完善相关指导文件及审批指导目录，提高环保准入门槛；与海关、出入境管理等部门联合研究完善现有绿色贸易管理办法。有利于环境资源有偿使用的政策。如在环境资源核算的基础上，建立环境资源有偿使用制度；深化资源环境价格改革，完善资源环境价格的形成机制。完善排污收费制度，调整排污费征收范围和标准，使排放污染物缴纳排污费的金额高于其治理成本。有利于环境守法的证券政策，规范重污染行业申请上市或再融资公司的环保核查工作，完善上市公司环境信息公开制度，将环境违法和守法情况与企业上市融资的额度挂钩。第二，激励环境守法的经济政策。包括环保认证政策，大力推行生态标签、绿色认证、有机认证等，推动企业对其产品的生命周期管理，使企业在环境保护中直接受益，引导约束人们选择无污染和具有环境标志标识的绿色消费品，促进消费者环保意识的提高。财政补贴政策，如通过各级财政直接投资、转移支付、设立专项资金、适当返还排污费等措施，对模范遵守环境保护法律法规的行为予以适当财政补贴，激励企业遵守环保法律法规；对于各类经过环保认证的产品可以给予直接的补助补贴或者给予税收返还，降低其生产成本，增强其市场竞争力。政府绿色采购政策，地方环保部门可以联合财政部门建立地方的“政府绿色采购”政策，鼓励当地环保守法状况良好、产品可信赖的企业发展。第三，对环境违法与守法具有双向“调控”功能的经济政策。包括差别税收、差别价格等政策，如对环保设施减征、免征固定资产投资方向调节税。绿色信贷政策，对环境守法记录良好的企业实施优惠信贷政策，反之，则实施严格的信贷政策。环境资源核算政策，建立完善的环境资源核算制度，引导政府官员树立正确的政绩观，推动各级政府重视和支持环境执法。

3．加强司法保障

第一，健全环境损害赔偿制度，加大对环境民事责任的追究力度。在各环境保护单项法律中普遍建立起诸如因果关系推定、举证责任倒置等有利于保护污染受害者权益的规则。进一步明确环境损害赔偿责任的构成要素，确定环境损害范围和损害赔偿范围，规定损害赔偿金额的计算方法、举证责任的分配、环境民事责任的承担形式、共同致害人的连带责任以及环境保护共同诉讼规则等问题。强化环境民事纠纷的行政处理，修改现行立法或者制定专门的环境损害赔偿法。第二，强化环境刑事责任的追究力度，严厉打击环境犯罪。制定刑法修正案，将向饮用水水源地等需要特殊保护的区域排放有毒有害和放射性物质的行为、屡次逃避监管偷排的行为等规定为犯罪；重新界定破坏环境资源罪中的“造成公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果”，降低环境犯罪的起点；完善涉嫌环境犯罪案件的移送制度，合理划分检察机关、公安机关和环保部门的职责分工。第三，改革现行民事诉讼制度，推行环境民事公益诉讼。取消《民事诉讼法》对起诉资格的限制，放宽原告资格，研究建立和案件有间接利害关系的公民、社会团体、检察机关均能作为原告提起诉讼的环境民事公益诉讼制度；通过立法规定，因环境损害直接或间接受到侵害的公民、法人和其他组织，均可直接提起环境损害赔偿的民事公益诉讼；鼓励有条件的地区建立专门的环境法庭。第四，加大对污染受害者的法律援助力度，保障其环境权益。出台相应的政策法规，鼓励各种环保和法律的民间组织免费为污染受害者提供法律服务，帮助污染受害者获得正当的法律救济；将援助污染受害者而产生的法律援助费用列入国家财政预算。

4．加强对环境执法行为的监督

第一，强化国家权力机关监督。建立人大定期巡查制度，督促政府全面推行依法行政。改进监督方式，建立问责制，将询问、质询、撤职或罢免等监督手段有机地结合起来，既要追究直接责任人的责任，又要追究相关领导人的责任。必要时，各级人民代表大会常务委员会可以对重大环境保护问题组成专门的调查委员会依法开展调查。第二，强化民主党派和社会组织的监督。以法律形式强化民主党派监督，对监督对象、内容、范围、途径、权力、程序等做出明确规定。组织各级群众自治组织，在自己的工作范围内对环境保护法律法规的贯彻执行情况进行具体的监督。第三，强化行政监察监督。行政监察机关要加大对干涉正当环境执法以及环境执法失职、渎职等的责任追究力度，并及时公布处理结果。对涉嫌触犯刑法的犯罪行为，要及时移送司法机关处理。第四，强化社会舆论和公众监督。对严重污染环境、破坏资源的行为进行曝光，通过立法列举保障公众行使直接监督权的程序性措施。

5．加强环境文化建设

第一，建设以生态文明为核心的新型环境文化。环境文化是我国社会主义核心价值体系建设的重要内容之一，是构建完备的环境执法监督体系的重要外部保障。新型环境文化应当以生态文明为核心。第二，构建有利于环境执法的法律文化。环境法律实施良好与否不仅与法律条文本身质量和环境执法程序、手段、能力密切相关，而且和外部的执法环境密切相关。这种外部的执法环境就是法律文化。第三，推进环境法制的宣传教育。要使生态文明的观念深入人心，使其体现到具体的环境法律制度建设和环境执法中，促进全社会共同参与环境守法，落实生态文明的各项要求。