从“多头分散”到“集中统一”——改革开放以来的国防科技工业领导管理体制变迁（一）

姬文波

新中国成立后，在建设和发展国防科技工业的过程中，我们从自己的国情和国防科技的特点出发，形成了由党中央、国务院、中央军委集中统一领导，科研、生产、使用相结合，统筹规划的国防科技工业领导管理体制和生产工作组织管理的具体形式。国防科技工业领导体制虽进行过多次调整，但在不少方面还沿袭着苏联的模式。这种体制在历史上起过重要作用，但与新时期的要求不相适应。自中共十一届三中全会以后，随着改革开放不断推进和深化，中共中央、国务院、中央军委对国防科技工业的领导体制进行了较大的调整，以适应形势发展的需要。

邓小平建议成立军委科装委

在“文化大革命”期间，我国国防科技工业领导体制受到很大冲击，几经变化。1973年9月10日，经中共中央批准，国务院、中央军委发出《关于成立国务院国防工业办公室的通知》。《通知》指出：为了加强对国防工业的统一领导，决定撤销中央军委国防工业领导小组及其办公室，成立国务院国防工业办公室，受国务院、中央军委领导，以国务院为主。这个机构的主要任务是对国防工业的生产、建设和科研工作进行统筹规划，全面安排，组织执行。9月16日，国务院、中央军委印发《关于调整国防工业管理体制的决定（草稿）》。经过试行和征求各方面意见后，1974年5月1日，国务院、中央军委正式发文，调整国防工业管理体制，决定第三、四、五、六机械工业部由国务院直接领导。依照国务院、中央军委的决定，国防科技工业再次实行了“部院合并”。根据部院结合、厂所挂钩的原则，先后将国防科委领导的核武器、航天技术、航空、舰艇、军事通信、电子设备、电子元器件、兵器等研究院分别划归对口的国防工业部建制领导。国防科委仍然负责领导二机部和七机部的工作。

除国防科学技术委员会、国防工业办公室外,总参谋部装备计划部、总后勤部军械部以及各军种兵种也负有国防科研和武器装备的管理职能。国防科研和武器装备多头分散领导管理的体制带来的是关系复杂、人员臃肿，从而导致部门间分工不明确，协调困难化。管理体制既分散、又多头，很混乱，仅军内就有“四驾马车”：国防科委主管尖端武器装备的科研和生产，相应掌管这方面的科研费、基建技改费、事业费等费用；国防工办主管常规武器装备的科研和生产，同样掌管常规武器装备方面的这几笔费用；总参主管提出武器装备发展需求、军内科研、武器装备订货，并掌管装备购置费、技术革新费、军内科研费等费用；总后主管全军军械及后勤装备、陆军车船的科研、生产和装备修理业务，也相应掌管这几方面的费用。常规和尖端分家，军内科研和军外科研分家；科研、试验、生产、采购、分配、储存、维护、修理到报废，又各管一段：国防科委、国防工办管前段；总参谋部管中段；总后管尾段。这种分散多头的领导管理体制，既妨碍从横向进行统筹规划，也不能从纵向实行全寿命期管理，非常不利于提高工作效率、缩短研制周期和节省开支。

1977年7月，在党的十届三中全会上，邓小平恢复了中共中央政治局常委、中共中央副主席、中共中央军委副主席、国务院副总理、解放军总参谋长的职务，主持军委工作。为解决国防科技工业领导体制方面存在的问题，邓小平决定着手进行调整变革。1977年9月，国务院、中央军委决定国防工办列入军队编制，受国务院、中央军委领导，以中央军委为主，仍称国务院国防工办。同年10月，邓小平在研究部队装备和国防科研问题的专门研讨会上提出要成立国防科学装备委员会，对国防科技和武器装备实行统一领导、统一规划、统一实施。1977年11月14日，国务院、中央军委决定成立中央军委科学技术装备委员会（简称科装委），作为中央军委的一个“口子”，对国防科技和国防工业实施统一领导。张爱萍任主任，办公室设在国防科委，办公室主任由张震寰兼任。

1978年1月6日，中央军委科学技术装备委员会召开第一次会议，会议由张爱萍主持。这次会议就委员会的性质、职责、分工和办公室工作进行了讨论，确定国防科委副主任刘华清兼任该委员会办公室主任，办公室成员以国防科委科技部一局的专职机构为主，由总参、总后、国防工业各指定1～2名兼职成员参加。3月21日，国务院、中央军委批转《军委科装委第一次会议纪要》（以下简称《纪要》）。《纪要》明确了军委科装委的性质是“国务院、中央军委统一领导国防科学技术研究和国防工业生产的业务办事机构。主要任务是：从战略着眼，提出我军各个时期装备的要求和制定装备体制；统一组织国防科学技术研究的规划和实施；统一组织武器装备的科研、设计、试制、试验、定型、生产等工作，并适时向军委提出建议，经批准后执行。对执行情况，有检查督促的责任。同时，还要协调科研、生产、使用之间的关系；协同国家计委对军队使用部门与承担军工产品的民用工业部门进行协调；并统一管理国防口引进国外先进技术和购买装备的规划、计划”。《纪要》还明确了刘华清兼任科装办主任，主持军委科装办日常工作。同时，撤销了国务院、中央军委常规装备发展领导小组。

经过一段时间的工作实践，张爱萍感到科装委办公室设在国防科委科技部一局不便于协调全军的科研装备工作，于是在1979年3月24日中央军委科学技术装备委员会会议上提出了军委科装办设置在哪里的问题，他建议把该办公室改设在总参装备部。6月8日，中央军委正式批准，军委科装办改设在总参装备部。与此相适应，各军区、军兵种司令部装备或科技部门，同时也作为该军区、兵种部科技装备领导小组的办事机构。军委科装办的任务是：负责综合尖端、常规武器装备的规划工作，提交军委科学技术装备委员会审议，并草拟报国务院、中央军委的文稿；承办军委科学技术装备委员会的有关文电；安排军委科学技术装备委员会的会议；综合整理总参、总后、国防科委、国防工办关于武器装备的重大事项，向中央军委科学技术装备委员会提出报告和建议。6月14日，国务院、中央军委发出〔1979〕149号文件，调整军委科学技术装备委员会成员，增补刘华清、杜屏、江文、曹里怀、王万林、孔从洲、贺晋年、吕东、钱敏、张珍、柴树藩、郑天翔、邹家华为军委科学技术装备委员会成员。刘华清任军委科学技术装备委员会副主任，仍兼任军委科装办主任。

军委科装委办公室承担了科装委的具体工作。一是承办了全军科学大会筹备办公室移交的任务，配合有关部门对科学成果、展品进行鉴定和推广工作。二是组织草拟了《1979年—1985年国防科学技术（常规部分）发展规划纲要（草案）》和装备体制规划，制定军口引进国外先进技术规划和年度军口科研费、外汇指标分配计划。三是组织有关工业部、军兵种和总部有关单位，草拟了《新型武器装备科研、生产、使用管理条例》和《新型武器装备研制工作管理条例》。四是技术引进和外事工作方面,参加和组织了英国国防大臣皮姆访华的接待和军工技术合作会谈工作,参加和组织了美国国防部长布朗、副部长佩里访华的接待和军工技术合作会谈工作，参加和组织了耿飚副总理率军事代表团的访美和有关军工技术合作工作，参加了国防工办主持的歼7飞机改装、导弹驱逐舰改装、霍特导弹、鹞式飞机、“对外合作工程”等项目的研究审查工作。五是在武器定型方面，承办了一级常规武器定型委员会办公室的日常工作，共定型24项。组织和健全了常规军工产品与战略核武器两个一级定型委员会和14个二级军工产品定型委员会。

成立国防科工委，初步实现对国防科研、生产工作的集中统一领导

军委科装委成立后，虽然可以对国防科研生产领域进行一些协调，但由于其不掌握经费控制权，经费仍然由国防科委、国防工办、总参和总后“四驾马车”分头管理，协调作用有限。军委科装委只是一种协调性机构，这一性质决定它只可能是一种过渡性机构。成立军委科装委只能治标，却不能治本。

鉴于在实际工作中仍然难以有效协调国防科研和国防工业的工作，1979年3月，张爱萍在向邓小平汇报工作时，建议将国防科委、国防工办合并在一起。邓小平没有同意。他说，成立科装委就是为了统一军队装备方向、规划，委员会没有很好抓起来。国防科委、国防工办暂不合并，分头去抓。“委员会没有很好抓起来”，这里面也有编制体制的问题。

1979年下半年，总参谋长助理兼军委科装办主任刘华清在征求各方意见基础上起草了对国防科技和武器装备发展工作加强集中统一领导的建议。12月，军委科装委向中央报送了《关于加强国防科技装备工作统一集中领导的请示报告》。《请示报告》中提出：我国国防科技装备工作由国防科委、国防工办、总参谋部和总后勤部、空军、海军等多家分管的现行管理体制弊病甚多，这样不利于实施集中统一领导。为贯彻调整、改革、整顿、提高的方针，最紧迫的是要加强集中统一领导。同时科装办也有同志给邓小平直接写信，建议成立总科技装备部。邓小平表示，国防工办肯定要撤销，不要考虑与国防科委合并问题。

1980年2月，在讨论军队精简整编问题时，有领导建议将国防科委与第二炮兵领导机构合并。聂荣臻特别嘱秘书转告军委秘书长耿飚：这两个机构不宜合并，因为任务、性质不同。同年3月，聂荣臻在看了全军精简整编方案后，再次明确提出：二炮与国防科委不能合并，这是两个不同性质的机构。

1980年5月，刘华清率领军事技术代表团访问美国，对美国统一高效的军事科技管理工作感触良深。回国后刘华清代表访美军事技术代表团向中央军委、国务院提交了《对美国军事科技管理工作的考察和改进我国国防科技管理的建议》的报告，报告说：这次赴美考察，主要是了解美军军事技术装备发展的基本情况和组织管理的特点。通过考察，深感我军装备与美军相比差距很大，并且感到从目前的趋势看，这种差距还会继续加大。我国的经济力量远不如美国，缩短这个差距有赖于正确的政策和有效的管理。目前我国国防科研和装备发展的管理体制分散，领导多头，工作混乱，任务与保证条件脱节，指标偏高，战线太长，同时又缺乏一整套严格的管理程序，军兵种和工业部门往往意见分歧，难以统一，科研力量也十分分散，有许多重复浪费，协作协调困难重重。这样继续下去，装备落后状况不仅不能改善，差距还可能越拉越大。美国的管理体制和办法，特别是那些符合科研工作规律、符合军事科技装备工作规律的部分，可以作为我们的借鉴。刘华清参照美国的情况，总结了我们自己的经验，提出改进我国目前的国防科技工业领导体制，建立集中统一领导。刘华清说，任何一个发达国家，对军事技术装备的领导都是高度集中统一的。参观美国以后，更加深了这种印象。“文化大革命”前，我们的国防科研统一在国防科委。现在是尖端武器的科研、生产归国防科委；常规武器的科研、生产归国防工办；装备工作和军队内部的科研归总参；后勤装备的科研归总后。全军的科研工作四家分管，虽有科技装备委员会协调其间，只是军委的咨询机构，每年都开一百多次会议，也解决不了什么问题。随着全国工业体制向专业化公司的过渡，国防科技装备工作的上层领导权力必须集中。刘华清提出了四个方案：第一方案：恢复“文化大革命”前的国防科委，把国防工办管的常规武器科研、总参装备部管的军队科研、总后司令部管的后勤装备科研，以及分属海军、空军、总后军械部的常规武器靶场，统一由国防科委领导。第二方案：国防工办的职能和机构并入国防科委。在当前阶段，既管科研、又管生产。随着专业化公司的建立，军队同公司通过合同安排试制、生产，领导的主要精力即可转到国防科研上来。即经过一段过渡，然后实现第一方案。第三方案：成立总科技装备部，将总参装备部、国防科委和国防工办的一些职能和机构合并，根据国家拨给的科研费、装备费，统盘考虑科研项目和装备计划。各国防工业部组成若干专业化公司后，总科技装备部通过合同与公司发生联系。第四方案：国防科委维持现状，只管尖端武器；把国防工办和总参装备部的一些职能与机构合并，成立常规武器科技装备部或第二国防科委，把常规武器的科研装备计划工作集中统一起来。我们认为，第三方案是把尖端、常规的科研、装备计划工作都统一起来，便于从全军科学技术、武器装备的全局出发，统一管理，比较理想，但牵动面较大。第四方案的优点是常规武器的科研得到了集中，但尖端、常规分成两家，倘要协调，靠科装委员会难以解决问题。而且当前战略、战术武器都以制导武器为骨干，两家分管，肯定还有不少重复浪费。第一、第二方案，实质相同，都是恢复老国防科委，只是在步骤上，第一方案是立即恢复，第二方案是随着经济体制改革逐步恢复。权衡比较，我们认为第二方案比较现实可行。实际上，刘华清和军委科装办的同志一致认为，第三方案即成立“总科技装备部”，更能实现集中统一领导，比较理想。只是担心当时因牵涉面大反而搞不成，才推荐比较现实的第二方案；想先迈出这一步，将来再待机向总科技装备部发展。

6月29日，邓小平对上述两份报告一并作出批示：“现将军委科技装备委员会去年十二月的报告，和这次刘华清同志访美后的报告，共两件，印发政治局、书记处、军委常委各同志阅。这个问题很大，将在充分酝酿之后,再行讨论和决定。”。

经过进一步调查研究，1981年10月23日，在张爱萍、王震等主持下，军委科装委、国防科委、国防工办联合向国务院、中央军委上报了《关于调整国防科技、国防工业管理体制的请示》。请示中拟定了两个方案：第一方案以国防科委现有机构为基础，由国防科委、国防工办、军委科装委办公室合并，组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会，简称“国防科工委”，也称“中华人民共和国国防科学技术工业委员会”，隶属军委建制，受国务院、中央军委双重领导。主要任务是，根据中共中央、国务院、中央军委有关方针、政策，组织研究我军武器装备的发展方向、战术技术论证，组织武器的改进和新型武器装备的研究、设计、试制、定型及批量生产。第二方案除编制体制、隶属关系同第一方案外，不同之处是，国防科工委只负责武器装备的研究、设计、试制、定型、生产等工作，而武器的发展方向、长期规划等工作由总参谋部、总后勤部主管。

张爱萍就此事还向军委秘书长杨尚昆作了当面汇报。杨尚昆表示赞同合并。随后，张爱萍和杨尚昆还联名向中央写了信。信中直接提出：由国防科委、国防工办、军委科装委办公室合并，组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会，同时称“中华人民共和国国防科学技术工业委员会”，简称“国防科工委”，隶属军委建制，受国务院、中央军委双重领导。张爱萍还就国防科工委同国务院有关部委、军队有关单位和各省、市、自治区国防工办的关系提出了建议。

为了精减机构，减少层次，避免工作交叉重复，更有利于实行统一领导和统筹规划，经过较长时间的协商酝酿，中共中央、国务院、中央军委于1982年5月决定，以国防科委为基础，由国防科委、国防工办、中央军委科学技术装备委员会办公室合并组成中国人民解放军国防科学技术工业委员会，同时称中华人民共和国国防科学技术工业委员会（简称国防科工委）。国防科工委隶属中央军委建制，其工作受国务院、中央军委双重领导，是中央军委统管全军国防科学技术工作的领导机关，也是国务院统管其所属各国防工业部（核、航空、兵器、航天工业部）的国防科技和国防工业的领导机关。国防科工委的任务是：根据中共中央、国务院、中央军委有关国民经济建设和国防建设的方针、政策，组织研究武器装备的发展方向；组织武器的改进和新型武器装备的战术技术论证、研究、设计、试制、试验、定型及批量生产；领导所属试验基地和直属校、所的工作；领导空军、海军试验基地的试验业务工作和基地建设，各军兵种、总参谋部有关各部的科研机构的科技业务工作，以及第二炮兵的技术业务，各省、市、自治区国防科技工业办公室的业务工作。中央军委任命陈彬为主任，刘有光为政治委员，邹家华、马捷、张蕴钰、伍绍祖、聂力为副主任，周一萍为副政治委员。同时设立国防科工委科学技术委员会（简称国防科工委科技委），张震寰为主任，钱学森、朱光亚、宋健、叶正大为副主任。随后，国务院、中央军委决定，电子工业部、中国船舶工业总公司有关武器装备研制、生产管理的业务，由这两个部门设立军工部或办公室负责组织承办；两个部门的武器装备研制、生产工作，统一由国防科工委归口管理。

国防科工委的成立，初步实现了对国防科研、生产工作集中统一领导管理的目标。