打造区域合作升级版

■本刊首席时政观察员

■ 从京津冀协同发展到建设长江经济带，再到深化泛珠三角区域经济合作……我国区域发展加快推进，一系列重大区域规划政策相继出台，由东向西，由沿海向内地，支撑我国经济持续健康发展的新增长极正在逐步成型。经济发展新常态下，我国着力推进区域发展总体战略，构建区域发展新棋局，为经济转型升级、迈向高质量发展打造广阔空间。

9月5日，第十二届泛珠三角区域合作与发展论坛暨经贸洽谈会在广州召开，主题为“共享湾区机遇，开放创新发展”。

9月23日，广深港高铁香港段开通运营，标志着香港加入全国高铁网络。广深港高铁香港段开通后，香港与内地部分主要城市可直接通达。

9月27日，长三角首个精神文明建设备忘录——《关于开展长三角全国文明城市（区）创建工作共建备忘录》在上海签署。

区域经济战略是我国重要的国家战略之一，是实现跨地区资源优化、产业协同，推动区域经济均衡、协调、健康、高质量发展的重要内容。党的十九大报告把“实施区域协调发展战略”作为“贯彻新发展理念，建设现代化经济体系”的重大举措之一，对促进区域协调发展作出重要部署。近年来，伴随一系列推进区域协调发展举措的有效实施，“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带发展成效显著，我国区域发展协调性增强，但也显现出一些深层次问题。从部分地区的发展看，城镇化率达到50%以后，区域经济的空间形态将逐步迎来由“虹吸集聚”向“辐射扩散”发展的拐点，是重塑区域经济版图的重要契机，在这个“窗口期”谋划推动区域合作升级尤为重要。

【本文重要信源】

1.范恒山：把推进开放合作放到推动京津冀协同发展的基础位置；2.人民日报：长三角一体化笃实前行；3.四川日报：优化区域资源要素 重塑经济新版图

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1理清问题：大力强化“协同发展”理念

区域协调发展始终是我国国民经济和社会发展战略体系的重要组成部分。近年来，无论从“西部大开发、东北老工业基地振兴、中部地区崛起、东部率先发展”的区域发展总体战略，还是加大力度全力推进深圳前海、珠海横琴等对外开放战略，还是上海自贸区的批准设立 、京津冀协同发展、“一带一路”建设以及长江经济带等的战略部署，都昭示着全面促进区域协调发展是我国未来发展的主旋律。

实施区域协调发展战略以来，我国区域经济发展取得了巨大成就，各地区经济获得长足进步，区域发展空间布局逐步优化，为国民经济平稳健康发展作出了重要贡献。但同时也要看到，区域发展长期存在的一些突出问题并没有得到有效遏制，甚至有加剧趋势。一是区域开发无序问题更加突出，地区间恶性竞争加剧、产业结构同质化严重，重复建设问题突出，区域发展的协同性明显不强。二是区域政策缺乏总体统筹与协调，国家对某个地区实施优惠和支持政策并没有严格的标准和依据，实践中往往过于注重近期政策意图和地方诉求，区域规划“遍地开花”，区域政策“泛化”问题突出。三是区域分割依然严重，一些跨区域的基础设施、生态环境、信息人才等共建共享问题长期得不到解决，区域间资本、人才、信息、技术等生产要素的自由流动和资源的优化配置依然得不到保障。这些问题的长期存在迫切要求进一步完善区域协调发展战略，大力强化“协同发展”理念，使我国区域发展战略在新时期在继承中有所创新、有所发展。

区域经济差距是发展不平衡性的重要体现，是中国经济发展过程中长期存在的现象。促进区域经济平衡发展是我国高质量发展的必然要求。当前，在我国东、中、西、东北经济差距依然较为明显的现状下，又出现了南北经济发展分化的新情况、新问题。国家统计局总经济师盛来运等人日前在《管理世界》发表《我国经济发展南北差距扩大的原因分析》一文中指出，总体来看，一是我国南北差距已较为明显，且有不断扩大的趋势；二是东北和华北发展滞后、二三产业增长放缓、投资增速明显回落导致北方经济增长相对较慢；三是资本存量增长缓慢是北方经济增速放缓的最主要原因，体制机制改革滞后等因素明显制约北方经济增长，而人力资本水平则在一定程度上缩小了南北经济差距。基于此，提出了以京津冀协同发展战略为中心增强核心发展区域辐射带动功能、以全面振兴老工业基地为抓手促进工业经济发展等加快北方经济发展、促进南北区域经济平衡的政策建议。面向未来，在L型经济发展趋势下，应加强对区域发展的总体平衡和协调，特别是要顺应我国区域发展新态势，进一步完善我国区域发展战略，将“协同发展”作为今后一段时期我国区域发展的“主旋律”，实施更为积极的区域协同发展战略。

【决策看点】

●4月，天津市静海区与河北省沧州市、廊坊市共同举办“深化静沧廊（3+5）协同发展战略合作研讨会”，签署《关于深化静沧廊（3+5）协同发展战略合作框架协议》《津冀“1+5”交通协同发展战略合作框架协议》《水务专项合作协议》，“推进区域规划联编联控，建立一体化规划体系”“推进区域交通互联互通，构建便捷高效畅达的交通网络体系”等六大协同大项20小项展开合作。

【链 接】

以城市群推动经济高质量发展

世界级城市群的发展经验表明，高质量发展的城市群可以优化区域发展格局，带动整个经济高质量发展。南京大学商学院院长沈坤荣日前在《人民日报》撰文指出，从我国实际出发，推动城市群持续健康发展，当前可从以下三个方面着手。一是建设互联互通的基础设施网络。世界级城市群的共同特点是对内联系紧密、对外高度开放，区域内生产要素实现自由流动。二是建立健全有效合作机制。实现城市群内各城市协同发展，必须促进公共服务深度融合，加快建设区域一体化市场。三是建设世界级人才集聚高地。应把建设世界级人才集聚高地作为我国城市群发展的第一方略，让人才“引得来”“使上劲”“留得住”。

资料来源：《人民日报》2018年8月6日

2扬长补短：发挥好市场机制和政府的共同作用

当前国内外发展环境发生深刻变化，我国区域发展呈现新的态势，“多中心网络化”格局加快形成，区域协作互动性明显增强，区域分化和无序开发局面日趋固化，我国区域发展进入新的历史时期。面对世情国情的变化，积极应对我国区域发展新态势，要坚持有所为、有所不为。

扬长补短，发展在国际、全国、区域有重要影响的引领性区域。按照参与国际竞争、提升国家实力、带动周边发展三个层次的不同要求，统筹全局，在全国选择条件较好和潜力较大的优势地区，加强引导和扶持力度，重点发展在国际、全国、区域等三个层面的引领性区域，带动区域的整体发展。把长三角、珠三角、京津冀建设成为世界级城市，提高其对我国参与国际合作与竞争的引领支撑作用，抢占国际竞争的制高点，建设成为增强国家国际竞争力和影响力的引领性区域；以其他重点经济区和城市群建设为重点，不断增强发展水平，建设成为提升国家实力的引领性区域；以省内重点地区建设为重点，增强核心竞争力和辐射能力，畅通与周边地区的联系，建设成为带动周边地区的引领性区域。与此同时，要补区域短板，把老少边穷等传统困难地区，资源枯竭、产业衰退和生态严重退化等特殊困难地区作为政策支持的重点类型区，全面增强问题区域的内生发展能力，提高区域可持续发展水平。

加强区域合作，提高区域间的协作互动水平。发挥市场配置资源的决定性作用，促进生产要素在区域间顺畅、合理、高效流动，开展多种形式的区域合作，大力提高区域间的协作互动水平，形成以东带西、以南促北、各地区联动发展的格局。在保障层面，一要加快构建全国统一开放的市场体系，深化生态环境保护补偿机制，完善资源开发补偿机制，健全资源权属交易机制，建立粮食产销区利益补偿机制，建立健全区际利益平衡机制，优化要素资源配置，充分发挥市场机制作用；二要建立区域协同发展评价指标体系，形成多级联动、各负其责、有机衔接、一体贯通的区域规划体系，增强区域政策的精准性，建立区域协同发展工作机制，全面提升区域治理水平，更好地发挥政府作用。

【决策看点】

●今年6月，江苏苏州，浙江杭州、湖州、嘉兴、金华，安徽合肥、芜湖、宣城等8市，齐聚上海松江区，9区市签署共建共享“G60科创走廊”战略合作协议，一批新兴产业项目落地签约，总投资1467亿 元。G60的这一段，不再只是一条高速公路的名称，更被赋予区域协同创新发展的新涵义。

【链 接】

京津冀区域交通互联互通加速形成

交通是京津冀协同发展的“骨骼”和基础。国家发改委地区经济司司长郭兰峰9月21日在京津冀协同发展工作现场会上说，京津冀一批标志性交通项目已经落成，区域交通互联互通加速形成。京津城际延长线、石济客专、津保铁路、张唐铁路等已建成通车，累计打通扩容“断头路”“瓶颈路”800多公里。目前，京津冀交通一卡通累计发卡超81万张，“一卡走遍京津冀”的出行模式已初步形成，试点三省市省际客票异地互售，建立健全三地交通应急联动机制，三地交通协同发展区域公交一体化发展格局正在形成。

资料来源：新华社 2018年9月27日

加强地方政府的竞争与合作，推动区域市场一体化发展。近年来的地方经济实践中地方政府间的竞争不仅没有退出，而是以一种崭新的形式，正在启动一场席卷全国的竞争浪潮。从为高速度而竞争转向为高质量发展而竞争，是最重要特征。总体来看，过去是为GDP和财政收入增长而竞争；现在要以人民为中心，为缓解新时期社会主要矛盾而竞争，贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，是这一轮地方政府竞争的主要标准。竞争与合作是一体两面的。在经济全球化、分工日益细化的时代，各地方政府撤除行政壁垒，开放市场，既竞争又合作，是大势所趋，是区域市场一体化发展的要义。

在新发展理念下，新一轮地方政府间的竞争和合作，必然对我国区域格局和经济地理产生重组效应，从而奠定现代化经济体系的空间结构。要真正提高协同治理的效率，需要将政府行为和市场配置资源机制进一步结合，在一体化体制机制中进一步体现市场主体和主导产业的引领企业作用，鼓励龙头企业推进产业链空间分布优化；要进一步加快从市场一体化向社会政策一体化、基本公共服务一体化和民生服务一体化方向转变，实现区域和城市群社会发展资源的互联互通和共治共享；要防范化解、着力解决区域之间、城市之间、开发区之间同质化发展和过度竞争问题。要在更高质量一体化发展的背景下，突出体制机制创新，以竞争求合作，以竞争求创新，更有效率、更有秩序、更有规范的竞争合作、共赢发展。

3共同发展：创新区域合作机制

“十三五”规划《纲要》明确提出，要创新区域合作机制，通过发展“飞地经济”、共建园区等合作平台，建立互利共赢、共同发展的互助机制。一些地区大胆探索，在促进跨区域生产要素共享、创新区域合作模式、加强产业合作等方面先行先试，为打造区域合作升级版趟出了新路子。

“飞地经济”模式让区域经济“飞更高”。2017年5月12日，国家发展改革委等8部门联合印发《关于支持“飞地经济”发展的指导意见》，明确要创新“飞地经济”合作机制，发挥不同地区比较优势，优化资源配置，强化资源集约节约利用，提升市场化运作水平，完善发展成果分享机制，加快统一市场建设，促进要素自由有序流动，为推进区域协同发展做出新贡献。目前，长三角等地“飞地经济”在多年发展的实践中，在产业发展的技术导向、结构导向和资源导向等方面积累了许多有益的经验，可以概括优质资源跨区域整合模式、供应链跨区域垂直整合模式、贴牌生产的区际代工模式、跨区域的园区平台共建模式。无论哪种模式，“飞地经济”的生命力在于其“环境+服务+制度”方面能够不断地被复制和推广。对于各地来说，“飞地经济”发展升级，不但要做到“五个有”：不断有新产业和新业态出现，有较强的内生增长和激励机制，有高端专业要素规模化集聚，有开创领先的商业和创业模式，有特色产业高效规模化聚集。还要坚持资源集约化、产业链条化、税收持续化、项目平台化、价值永恒化“五化”标准。

从对口帮扶向对口合作升级。解决地区发展不平衡仅仅通过转移支付调节是不够的，还应当把各地区的先进经验与发展滞后地区的环境相结合进行制度创新。今年3月，国家发展改革委印发了《吉林省与浙江省对口合作实施方案》等7个对口合作分省市实施方案，这是继《国务院办公厅关于印发东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案的通知》后，对东北地区与东部地区对口合作工作的再深化、再分解、再部署。对于对口合作双方来说，援助不如合作，合作不如竞争。双方既要亮出优势，也需找出不足，最终目的是优势互补。此次“东东对口合作”的文件中虽未特别突出社会互动，但对发挥市场力量有所提及。这也给对口合作省市在行动细则上留下了可完善的空间，赋予了合作双方政府、企业和民众更多根据自己“需要”寻找合作伙伴的机会和空间。

以城市群引领高质量发展。党的十九大报告指出，以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。今年2月，国家发改委和住房城乡建设部正式发布《关中平原城市群发展规划》。继京津冀城市群、长江中游城市群、成渝城市群、哈长城市群、长三角城市群、中原城市群、珠三角城市群之后，国家级城市群正式升级为8个。这也是党的十九大召开之后，首个获批的国家级城市群。同时，作为关中平原城市群的核心，西安跻身为第9个国家中心城市。建设城市群，发挥其优化空间布局和集聚生产要素的重要作用，推动区域经济发展质量变革、效率变革、动力变革，是推动经济高质量发展的重要体现，是实施区域协调发展战略的重要内容。

【决策看点】

●9月19日，广西壮族自治区政府与四川省政府在成都市签署合作协议，防城港市在签约仪式上与成都市青白江区签署了《共同推进南向通道冷链物流体系建设合作协议》。根据协议，双方将共同对接落实好广西“南向、北联”和四川“突出南向”战略，加快把防城港市打造成中国-东盟冷链经济重要基地，把青白江区打造为西部地区冷链枢纽中心。