日本农地制度的历史变迁、主要做法和对我国农业发展的启示

王恒 王鹏飞

[摘 要] 通过梳理日本土地经营制度的历史变迁轨迹，总结出日本农地经营的主要做法有：注重法律法令在土地制度建设与维护中的作用；建立了比较完善的农民退休制度和农业从业者认定制度。认为日本土地经营制度对我国稳定农地的经营权、积极推进土地流转的发展、制定严格的耕地保护机制以推进城镇化发展等方面有借鉴意义。

[关键词] 日本；农地制度；历史变迁；主要做法

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.33.027

1 日本土地经营制度的变迁

日本的土地制度变革是以19世纪中后期明治维新为分水岭的，明治维新之前，江户幕府的将军和地方各藩的大名占有大量土地，实行封建领主土地所有制。明治维新开始确立土地私有制，并用货币税取代了原来的实物税，一律按照土地价格的3%征收土地税。

1926年日本开始实施自耕农创设维持事业，通过资金、制度的引导与扶持，将大量的佃农转化为自耕农。

“二战”中，军国主义为保障其战争供应，转而实行战时统制政策，进一步强化自耕农制度，将自耕农创设维持事业体制化。颁布了一系列法令，如《战时动员法》《农地调整法》《战时农地管理统制令》等。

战败后，美军占领日本，在日本推行民主改革，彻底废除了封建领主土地所有制，将自耕农土地所有制以法律的形式予以确立。1945年驻日盟军司令部下发《关于农地改革的备忘录》，以国家强制令的形式，从176万户地主手中赎买了174万公顷的土地，并将其廉价出卖给佃农，使这些佃农转变为自耕农。1952年，日本政府颁布了《农地法》，对自耕农进行保护。

1961年日本政府颁布了《农业基本法》，推行农地信托制度，该法律直接促进了部分兼业自耕农脱离农业生产，进入二、三产业，便于将这些“原农户”的土地流转向“精简”后的自耕农群体。

随后，为了防止土地的无序流转，预防细碎化经营，1962年日本政府又对《农业基本法》进行了修改，对土地赠与税的纳税期限进行了限制。《农业基本法》的颁布和修改在初期很大程度上推动了日本社会农地的流转和农业生产的发展。

20世纪60年代末期到90年代初期，日本进入了“综合农政”阶段，其主要特征是推动土地经营权的流转。主要措施有：第一，为了抑制农地的非农化，1969年日本政府颁行了《农振法》，基本内涵就是保护优良农田。第二，为防止土地撂荒，又对《农地法》进行了全面修改，推进农地流转。第三，建立了农民退休制度。实现了城乡一元化的基础养老机制。第四，取消了农业用地规模和雇工人数的限制，有利于农业的集约化生产经营。

20世纪90年代初到2004年，日本农业用地进入规模化经营阶段。1993年颁布了《农业经营基础强化促进法》；1999年宣布废除《农业基本法》，为推动农用地保护和高效农业，颁布了《食品、农业、农村基本法》；2000年修改《农地法》，放宽了公司参股农业生产的限制；2003年颁布了《构造改革特别区域法》，通过设立农业特区，基本扫清了公司法人参与农业土地流转的障碍。

2005年至今，日本的农地制度进入了修改完善阶段。日本政府颁布了一系列新法令或对原有法令进行修改，如《食品·农业与农村基本计划》（2005）、《农地法（改正法）》（2009）等，主要内容就是进一步放宽了企业法人参与农村土地流转的限制。

2 日本农地经营的主要做法

2.1 注重法律法令在土地制度建设与维护中的作用

第一，日本政府建立起来比较完善和系统化的土地制度保护的法律体系。大致可以分为三个类型：首先是保护耕地特别是优良耕地的法律法令；其次是发展高效农业和土地集约经营的法律法令；最后是促进农村土地多样化利用的法律法令。第二，日本历届政府十分注重法律法规的现实适应性。64年32项法律法令，平均两年就有一部新法令或修正法颁布，修改间隔较短，与经济社会发展相适应，并表现出很高的科学性。

2.2 建立起了比较完善的农民退休制度

农民退休制度的建立得益于日本建立起了比较完善的社会保障体系，农民退休制度的建立使得农民可以像城市居民一样，解决后顾之忧，安享晚年。“二战”后，日本政府通过先后颁行《国民年金法》、《农民年金制度基金法案》和《农民养老金基金法》，建立起了农民养老退休制度。退休制度的建立，不仅为农民的晚年生活提供保障，更有利于稳定农业从业人员的职业忠诚度，还有利于农地的流转，便于开展土地集约利用，发展高效农业。

2.3 建立起了农业从业者认定制度

这一制度的建立，使获得认定的农业者一方面在土地流转、农业生产机械化中获得政策支持和经济扶助，经济扶持的主要形式是低利融资机制，即由中央、县、市三级财政对在农业生产过程中的融资贷款进行贴息，主要的资金形式有农业近代化资金、农业基础强化资金以及土地改良资金等。另一方面认定农业者在社会保障体系中可以获得财政补贴。农业者可以在加入农业退休基金之时，申请财政资金给予20%～50%的补贴。

3 对我国的借鉴

3.1 稳定农地的经营权

如日本政府推行的农业者认定制度，就提高了农业生产的专业化，以利于稳定农业生产者隊伍；与之相配套的农民退休制度以及一系列的社会保障机制，为农民解决后顾之忧，有利于吸引更多的年轻人投身农业生产，有利于农业生产者队伍的年轻化；此外，对土地保有合理化制度，有利于土地流转的有序开展，有利于土地的集约利用。我国的家庭联产承包责任制度是我国土地制度，应该被肯定和坚持，有利于防止承包农户的掠夺性发展等短视行为，有助于农户对土地的长期持久投入，实行精耕细作，发展高产、高效、优质农业。

3.2 积极推进土地流转的发展

当前对于我国而言，应该借鉴日本政府的一些有益做法：一方面，坚持农户的主体地位，经济发展现代家庭农业，如种粮大户、家庭农场、庭院经济等生产模式。另一方面，大力培育现代农业生产服务组织，并将其贯穿于农业生产的产前、产中和产后的全过程。此外，为鼓励农户发展生产，探索建立系统化农业支持机制，该机制包括农业政策支持、农业技术支持、农业资金支持和农业人才支持等。

3.3 制定严格的耕地保护机制，推进城镇化发展

注重农用耕地的保护，一方面，鼓励土地合理流转，发展现代农业和培育现代农民；另一方面，设置了一系列土地流转的限制条件，防止流转的无序化和土地的流失、侵占。此外，还对城市化发展过程中替换的部分土地进行整理复垦，对城乡土地使用进行协调，推进都市圈紧凑式发展，推进土地规划的科学化、城乡一体化。积极推进城镇化进程，走新型城镇化的发展道路，有利于农业劳动力向第二、三产业进行转移，有助于土地资源的有序流转和集中利用，进入新世纪，我国的城镇化发展取得了长足的进步，2011年，我国城镇化率达到51.27%，首次过半。2017年底达到58.52%，创历史新高。虽然，近几年我国城镇化发展迅速，但与日本相比还有很长的路要走，日本当前农业人口仅占全国人口的3%。

4 结 论

日本和中国同处东北亚地区，历史上小农经济都曾长期作为国家的主要农业经济形式，两国都人口众多，而耕地却相对稀缺。所不同的是，我国长期以来走的是一条高投入低产出的粗放型的农业生产发展模式，而日本虽然受到地块分散等不利条件的影响，难以全面推行大型机械化，但却注重对农业土地的精耕细作，这一点对我国政府推进的发展高产、优质、高效的集约型农业发展模式有很强的借鉴意义。

参考文献：

[1] 高强，孔祥智.日本农地制度改革背景、进城及手段的述评 [J].现代日本经济，2013（2）：81-92.

[2] 朴京玉.日本农民年金制度对农地流转的影响 [J].2009（9）：28.

[作者简介]王恒（1982—），男，汉族，山东诸城人，博士研究生，研究方向：农业经济、农村土地流转、教育经济管理；王鹏飞（1996—），男，汉族，山东诸城人，本科。