行政案件相对集中管辖之省思

摘 要： 行政诉讼集中管辖是在提级管辖和异地交叉管辖效果逐渐减弱的情况下提出的。相较于提级管辖与异地交叉管辖，集中管辖对司法资源进行了最优化的配置，且最大程度地避免了固化风险。但是集中管辖并未从根本上解决执行难的问题，并且集中管辖在各地的实践中取得的效果并不均衡，其在本质上仍未脱离现有体制，难以摆脱之前改革的命运。文章认为要将集中管辖的作用充分发挥，需要完善配套设施的建设，实现法院人、财、物的相对独立，才能实现行政案件的公正审判。

关键词： 行政审判；集中管辖；提级管辖；异地管辖；管辖制度改革

中图分类号：D925.3 文献标识码：A DOI：10.13677/j.cnki.cn65-1285/c.2018.04.13

欢迎按以下方式引用：朱怡婷.行政案件相对集中管辖之省思[J].克拉玛依学刊，2018（4）74-79.

自我国《行政诉讼法》颁布和实施以来，各级法院通过对行政案件的审理较好地发挥了其司法职能，也为行政机关和相对人之间纠纷的解决作出了重要贡献。但由于司法体制存在的问题，目前行政诉讼中还存在着较多行政权干预司法权独立行使的现象。新《行政诉讼法》第4条规定了法院在审理行政案件时独立行使审判权，但由于我国的法院系统划分与行政区划联系紧密，法院在体制上对地方党政机关的依附使得法院的审判权受到了来自地方政府、党委机关的干预，严重影响了法院的审判工作。

为避免行政权对司法权的干扰，我国建立了最高法院的巡回法庭，并且取得了令人满意的成果，但是仅依靠巡回法庭的设立对行政审判的独立性作出支撑显然是不够的。党的十八屆三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》规定“改革司法管理体制，推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度”。依此，全国各地开展了行政诉讼跨区域管辖的试点工作。2015年实施的新《行政诉讼法》第18条第2款①将跨区域管辖制度落实在了法律层面。在提级管辖、异地交叉管辖式微的情况下，相对集中管辖无疑为行政案件管辖制度的改革提供了新的思路。

一、相对集中管辖的试点情况

我国传统的管辖模式是以级别管辖与地域管辖相结合的法定主义模式，由于法院对地方政府的依附性，这种模式为被告向法院施压提供了便利，影响了行政案件的公正审判。为了突破司法地方化，各地进行了行政诉讼管辖制度的改革，以摆脱地方党政机关对司法的干涉，如今讨论较多、应用最广泛的便是相对集中管辖模式。

（一）相对集中管辖的变迁

在行政案件试行相对集中管辖前，相对集中管辖大多数集中在民商事案件和刑事案件中。根据《最高人民法院关于开展行政案件相对集中管辖试点工作的通知》（下称《试点通知》），行政案件相对集中管辖就是根据上级人民法院的指定，将行政案件集中交由部分基层人民法院管辖的制度。跨区域相对集中管辖最早出现在浙江丽水市，丽水市取得的突破性成果为行政诉讼管辖制度的改革提供了有利的经验。2013年，最高人民法院通过下发《试点通知》决定在部分中级人民法院开展集中管辖的试点工作，此后各地相继开展了试点工作并取得了明显成果。如2017年，上海铁路运输法院共审结行政案件1 542件，其中行政机关败诉的有72件，败诉率为4.7%，比2016年上升1.6%；在开庭结案的926件行政案件中，行政机关负责人出庭应诉217人次，负责人出庭应诉率为23.4%，比2016年上升2.6%。[1]

（二）集中管辖法院的选择

全国法院集中管辖的试点模式形式多样，目前各法院采取的模式主要有两种：一种是地域集中管辖，即在一个中级人民法院的地域范围内，选取部分基层法院，集中审理此范围内的行政案件。如浙江省确定衢州市柯城区人民法院为集中管辖法院，管辖衢州市范围内原应当由各基层法院管辖的行政案件。另一种是案件类型集中管辖，即将同一类的案件集中交给特定的法院审理。如天津市高级人民法院指定除因不动产提起诉讼的案件和因复议维持原行政行为而作为共同被告的案件、以市级行政机关为被告的行政案件由和平区人民法院管辖。

在集中管辖模式中，依托原有的铁路运输法院建立起新的管辖制度，无疑是改革的亮点之一。2012年，铁路运输法院改制以后，除少量与铁路有关的案件由铁路运输法院审理，铁路运输法院整体存在案件少、资源闲置的情况。依托现有的铁路运输法院进行行政诉讼管辖制度改革，能够最大程度利用这些资源；并且铁路运输法院本身的建立便是跨行政区划的，部分法院、如南京铁路运输法院拥有集中管辖部分案件的经验，对于跨行政区的案件审理已经摸索出一套自己的模式，能够使跨区域集中管辖案件的审理更加顺利地展开。利用铁路运输法院进行改革目前有三种主要做法：一是依托铁路运输法院设立跨行政区划法院；二是依托铁路两级法院展开试点，将行政案件全部交给铁路运输法院审理，形成与普通法院体系相对应的铁路运输法院体系；三是依托铁路运输法院与普通中级人民法院，共同形成一个相对完整的行政案件管辖体系。这是指由铁路运输法院管辖一审行政案件，若当事人对一审裁判不服，则向普通中级人民法院上诉。

（三）诉讼程序的设置

在相对集中管辖模式之下，除了审理案件的法院有所变化以外，诉讼程序和其他法院的职能安排也有着明显改变。在实行相对集中管辖后，未获得集中管辖权的法院仍然保留行政庭，并且负责非诉执行案件的审查以及对集中法院的协助工作。为了便利当事人起诉，一些实行相对集中管辖试点的地区允许当事人选择法院进行起诉，即当事人既可以向集中管辖的法院提起诉讼，也可以通过本地的法院向集中管辖法院提交诉状。若对一审裁判不服，也允许当事人选择法院提交上诉状。当事人除了可以直接向上一级人民法院提起上诉，还可以通过本地法院或者原审法院（集中管辖法院）向上一级人民法院提起上诉。此外，部分地区的集中管辖法院还探索建立了“巡回审判”的方式，如2017年7月1日起，江西省高级人民法院在全省范围内的法院推行相对集中管辖，并且将“巡回审判”的方式纳入了配套措施，“巡回审判”不仅能够做到便利当事人、免去当事人的诉累，还能够实现在当事人的家门口审判、在当地调查取证，更加有利于证据的收集。

二、行政案件相对集中管辖的优势

（一）对提级管辖的优化

最早的管辖制度改革是提级管辖的出现。浙江省最初试行行政案件全面提级审判的方法，但是这种方式加重了中级人民法院和高级人民法院的负担，引起了强烈的反对之声。与之相比，相对集中管辖制度则有了明显进步。相对集中管辖制度下的大多数一审行政案件还是交给基层法院审理，这首先符合了现行行政诉讼法确立的审级制度，而且各地在选择集中法院时通常会选择行政审判经验较为丰富的法院为集中管辖法院，这不但能够提高行政案件审判人员的专业素质、提升裁判的质量、提高当事人对裁判的信任感，同时也不会对中级人民法院和高级人民法院产生过重的负担，更不会造成基层法院无案可审、审判资源配置不合理的情况出现。

（二）对异地交叉管辖的进一步发展

起源于浙江省台州的异地交叉管辖是一种常见的管辖模式，它虽然起到了一定的积极作用，但是存在着固化风险。所谓固化风险，是指在司法管辖区与行政区分离后，新的司法管辖区的固定化而带来的风险。[2]25 相比异地交叉管辖，相对集中管辖制度下，在集中管辖法院范围内的行政机关干涉集中法院的渠道减少，对集中管辖法院的影响力大大减弱，虽不能完全避免行政干预司法情况的出现，但风险却大大降低。

此外，相对集中管辖减少了起诉的不确定因素。在异地管辖的模式中，无论是台州最早沿用的指定管辖模式， [3]还是河南的结对、推磨模式，都给当事人带来了不确定性。与之相比，集中管辖模式之下的相对人在起诉前就知道会在哪个法院进行审理，而不需要等待中级人民法院的决定或者定期查看法院公布的结对方案，增加了行政诉讼的稳定性和固定性。

（三）对司法资源进行最优化的配置可以达到公正审理的目的

“相对集中改革是通过对现有行政审判力量进行减法和加法的内部处理，实现优质行政审判资源的最佳配置，进而提升行政审判活动的效率。”[4]19在我国三千多个基层人民法院中，行政诉讼案件的受案量有着很大的差别，各地法院处理行政案件的水平相差也较大。相对集中管辖能够将行政案件集中到水平较高的法院，充分发挥这部分法院的优势，对行政案件进行专业审理；而非集中法院则专注于民事、刑事案件的审理，提高其民事、刑事審判的专业能力。双方合理分工，实现司法资源的最优化配置，提高审判的效率和质量。其次，相对集中管辖能够减少行政权对司法权的干扰，实现行政案件审理的公正性。在相对集中管辖模式之下，作为被告的地方政府很难利用职权对本行政区域外的法院施压，法院在人、财、物不被牵制的情况下，也能够放开手脚，依据法律对行政案件作出公正的裁判。

三、相对集中管辖在实施过程中存在的问题

（一）相对集中管辖面临着形式合法性危机

相对集中管辖制度中关于非集中法院职能的安排不符合现行行政诉讼法的规定，面临着合法性危机。《行政诉讼法》第4条第2款规定：“人民法院设行政审判庭，审理行政案件。”而《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第6条又规定：“各级人民法院行政审判庭审理行政案件和审查行政机关申请执行其具体行政行为的案件。”可见，各级人民法院行政审判庭都有审理行政案件的权力，但是在相对集中管辖制度中，行政审判权集中归属于集中管辖法院，非集中管辖法院只保留着非诉执行以及协助集中管辖法院审判的职能，导致其行政审判的职能萎缩，使得其整体审判功能残缺，这与现行行政诉讼法确立的审级结构不相符合，从这一层面上来说，相对集中管辖对非集中管辖法院职能的安排面临着形式上的合法性危机。

（二）相对集中管辖带来了新的执行难问题

首先，根据《行政诉讼法》的规定，一审人民法院享有对生效裁判的执行权，在相对集中管辖中，集中管辖法院应当负责对诉讼案件的执行。但是《行政诉讼法》的规定是依据原告就被告的一般地域管辖规则制定的，相对集中管辖打破了一般地域管辖，却仍然沿用以一般地域管辖为基础的执行规则，在制度衔接方面存在问题。而且从行政干预的角度来看，非集中管辖法院负责的非诉执行案件中，行政权的介入不亚于诉讼案件，由非集中管辖法院负责非诉执行，依然无法避免行政权对司法权的不当介入。

其次，对非集中管辖法院行政案件审理权的剥夺也不利于执行工作的展开。《行政诉讼法》第14条规定由基层法院管辖一审行政案件，这里所说的管辖不仅包括了非诉执行、协调等工作，还包括受理、审理、执行等程序。非集中管辖法院的行政庭虽然予以保留，但是行政案件的审理权是被剥夺的。事实上，法院的审理水平、司法环境等因素不是固定不变的，都是处于动态发展之中的，毫无疑问，随着集中管辖改革的发展，集中管辖法院和非集中管辖法院审理行政案件的水平将会有着越来越大的差距。取消非集中管辖法院的行政审判职能使其作为法院的司法职能存在缺失，也会使其越发处于边缘化的地带，其资源无法得到保障，这也不利于非诉执行工作的展开。

（三）对便民措施推进的力度不均衡

由于相对集中管辖法院数量少，部分地区距离较远、交通不便，难免会出现当事人感到诉讼成本加重的情况。如2015年7月，贵州省黔南州开始实行集中管辖，将都匀市人民法院设为集中管辖法院，管辖原由福泉市、独山县、瓮安县、三都县、龙里县人民法院负责审理的一审行政诉讼案件。但是都匀市人民法院距离各非集中法院最近的也超过60千米，最远的甚至达到106千米，给当事人带来了极大的不便。虽然法院允许当事人以邮寄的方式送达起诉状，但这又增加了文件丢失的风险。有些当事人甚至因为诉讼成本太高，权衡之下放弃了起诉。

虽然各地区在试行相对集中管辖过程中建立了很多便民措施，如代收诉状、巡回审判等，但这些便民措施并未普及，且取得的效果不尽相同。以贵州省黔南的都匀、龙里、独山三个集中管辖法院为例，在实行集中管辖之后，三个法院以巡回的方式审理了106起行政案件， 占审理行政案件总量的21.68%，但从三家法院各自审理案件的数量来看却存在着较大的差距：都匀、独山两家法院巡回审理的案件数量占其审理总案件数量的近30%， 而龙里法院巡回审理的案件只有5件。[5]17行政诉讼管辖制度的改革目的之一就是保障行政相对人的权益，若因为诉讼不便利而导致相对人不愿进行诉讼，那就与改革的动机相背离。

（四）相对集中管辖仍未脱离现有的司法体制

无论是提级管辖还是异地交叉管辖，在实施之初能够取得良好效果但是之后却收效甚微，其根本原因在于这些改革措施“仍属于现行的司法体制内的调整，并非治本之策”[6]103。首先，与提级管辖和异地交叉管辖相同，相对集中管辖也是处于现有的司法体制内的改革，在这种管辖模式之下，行政机关干预司法的成本虽然大大增加，但是仍然无法完全避免这种情况的出现。最高人民法院在2008年发布的《关于认真贯彻执行<关于行政案件管辖若干问题的规定>的通知》第二部分提出，要防止法院间形成固定的对应管辖。但是在实践中，相对集中管辖法院之间的固定对应管辖却是十分常见的。例如2016年5月1日起，四川省雅安市将雨城区人民法院和汉源县人民法院列为集中管辖法院，分别管辖对方辖区的一审行政案件。这又为地区的行政力量介入司法审判提供了渠道。其次，在现有的司法体制内，部分法院无法将裁判确切落实。部分法院由于缺少足够的经费，无法将案件执行到位。

回望行政审判体制改革的十年，各地采取的手段灵活多样，但是对管辖制度的微调所带来的成果已经开始减弱，虽然各地又探索了各自试行办法以达到行政案件审判独立的效果，但这都是在制度内的小修小补，无法从根本上解决法院独立审判的问题。如果不从根本的制度上来设计保障措施，那么任何在体制夹缝中寻求的改革都是无法奏效的。作为新的改革措施，相对集中管辖同以前的改革一样也希望通过这些试验扭转行政审判不独立的局面。诚然，这些措施在部分地区起到了积极作用，但是能否作为普遍性的方法加以推广还存在着疑问，相对集中管辖能否达到其制定者期望的目标，还需要经过长期的试验验证。

四、完善相对集中管辖的对策思考

（一）科学安排行政案件的审级结构

行政案件相对集中管辖既然已经被《行政诉讼法》认可，那么其具体的制度规定不允许与现行法律相冲突。但是非集中管辖法院审判职能被剥夺与我国现行行政诉讼法的规定不相符合，建议通过修改法律或者司法解释的方式，对行政案件的审级结构做出重新安排，以避免其合法性危机。行政诉讼案件的审级结构原则上仍然以现行的规定——人民法院设行政审判庭，各级人民法院行政审判庭都有权审理行政案件为基础原则；但是在实行行政案件集中管辖的地区，允许根据当地试点的规定调整非集中管辖法院的行政审判职能。这种调整不但能够将对行政案件审级结构的冲击降到最小，还符合相对集中管辖制度的特征，同时也避免了相对集中管辖产生形式违法的危机。

（二）重新分配集中地区法院的职能安排

关于集中管辖法院和非集中管辖法院的职能分配，笔者建议，无论是诉讼案件还是非诉执行案件，都应当交给集中管辖法院。在诉讼案件中，从案件的受理、审理到生效裁判的执行都应当由集中管辖法院的行政庭来完成。这就要求对《行政诉讼法》中以“原告就被告”为基础的执行规则进行改革，将实行行政案件相对集中管辖地区的行政案件执行权全部交给集中管辖法院，以避免制度衔接存在的问题。完全取消非集中管辖法院的行政审判职能、将其资源集中于集中管辖法院，能够集合优势资源审理行政案件，也能够以最佳的条件执行生效判决，避免出现重裁判轻执行的局面。至于非诉行政执行案件的审查、执行等工作职能，也都由相对集中管辖法院来执行，不但能够防止行政力量对非诉案件的介入，也能使相对集中管辖更加彻底。

（三）推动便民措施的统一化发展

通过法律、法规等规定，推动便民措施统一化发展是完善相对集中管辖制度的重点。首先，在试点区域，尤其是集中管辖法院位置偏远、交通不便的情况下，应当允许当事人向非集中管辖法院递交起诉状，再由该法院向集中管辖法院移交诉状，防止当事人因路途遥远而萌生忍气吞声、不愿起诉的念头。其次，集中管辖法院应定期在辖区内采用巡回审判的方式审理案件。若仅仅采用代收诉状的方式，当事人在诉讼过程中仍然需要在集中管辖法院和家庭之间来回奔波，不能够完全避免当事人因负担过大而不愿起诉的情况。法院在当地审判，还更便利其调查、了解情况，对案件的公正审理有着明显的积极作用。此外，在巡回审判期间，能够在当场或者巡回期间执行完毕的生效裁判应尽量在此期间内执行完毕，尽量减少集中管辖法院为执行案件而花费的大量成本，也防止败诉方无视生效裁判、拒不执行的情况出现。

（四）建立保障法院人、财、物独立的措施

“探讨行政诉讼管辖制度的完善，应当确立充分利用各级法院既有资源的基本认识。”[7]18为了贯彻这一主张，我们需要认识到行政案件的相对集中管辖除了涉及管辖权的调整，势必要涉及人员、财政等事权的调整。行政诉讼管辖制度改革的目的是打破司法管辖区和行政管理区重合的僵局，避免行政权对司法权的不当干预，为行政案件独立审判创造良好的条件，为此需要实现法院人事、财政等事权的相对独立。地方行政对行政审判的干预主要是通过人事、财政等方面进行的，为了实现行政审判的独立，必须将法院的财政从地方政府手中解脱出来。推进司法体制改革、从制度上保证司法机关独立行使审判权，是达到行政案件公正审理目的的必然要求。此外，将法院的人、财、物从地方政府的制约中脱离出来，有利于案件的执行；将法院的事权独立起来，可以避免法院因经费不足、人员不足而出现无法落实已生效裁判的尴尬情况。

除了上述的完善方案以外，我们还需要认识到行政案件相对集中管辖的各种改革方案不过是过渡性、临时性的选择，“国家应该创设法律体系，并且依此法律之规定来治理国家，已是每个民主国家的立国原则”[8]93。虽然相对集中管辖的改革在司法政策、司法解释等方面已经予以确认，但改革中的部分措施仍然存在着合法或者合宪的问题。依照依法治国的精神，司法机关需要在法律的框架内进行活动，所以今后通过司法解释或者修改实定法的方式对改革中的成熟举措予以法律上的认定、对某些錯误的做法进行舍弃，为探索下一步的改革预留足够的空间，并且为法院公正审理行政案件提供配套性的措施是必要的也是必然的。

注释：

①《行政诉讼法》第18条第2款规定：经最高人民法院批准 ，高级人民法院可以根据审判工作的实际情况，确定若干人民法院跨行政区域管辖行政案件。

参考文献：

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