沈阳市水污染网络化治理动因与模式构建

傅振久

(辽宁省朝阳市喀左县凌河保护区管理局，辽宁 喀左 122300)

改革开放以来，得益于外部环境和国家宏观政策的优势，我国经济取得了举世瞩目的成就。多年来的粗放式经济发展模式也使我们付出了巨大的环境代价，特别是作为生态环境重要组成部分的水环境也面临着严峻考验[1]。沈阳市作为我国东北地区的中心城市和重要工业中心，水环境污染问题十分突出[2]。面对水污染治理的严峻形势，本次研究试图以公共管理学的视角，探究网络化治理理论在沈阳市水污染治理中的有效性和具体模式，为地方政府进行水污染治理模式创新提供参考。

1 网络化治理内涵

网络化治理概念最早由斯蒂芬·哥德史密斯提出，属于对治理理论的发展和完善。他认为，作为一种创新性政府治理模式，网络化治理下的政府角色发生了重大转变，从传统意义上的社会公共服务的直接提供者转变为网络治理框架下的协调者[3]。网络化治理有利于组织和协调各种社会资源，进而推动公共产品价值的实现。就国内而言，陈振明教授最早引入这一概念，并对其内涵进行了界定：政府部门通过与私营单位、社会组织乃至公众个人等非政府部门分享权力，进而实现社会公共事务的协同管理。由此可见，多元参与和分权理念是网络化治理的重要特征。

网络化治理理论的核心是设计网络，设计网络指的是能够将个人和公共组织融合进一个严密的服务运行体制，通过确定合作伙伴、设定运行目标和具体细节，将相关利益主体全部纳入网络，最终获得能够正常运行的网络体系。

在网络化治理中，各个主体之间的沟通无疑十分重要，必须要构建起各主体之间的沟通桥梁，以形成一种相互信赖的关系，其连接渠道主要包括现代数字技术和传统人力两个方面。此外，在网络化治理过程中，责任划分与激励机制也是至关重要的，激励机制的好坏往往会决定网络管理本身能否取得成功。

2 水污染网络化治理动因分析

随着包括水环境在内的生态环境不断恶化，社会公众对水污染治理的关注度不断上升，而水污染治理的复杂性也对沈阳市政府造成了巨大压力[4]。要大幅提升水环境治理效果，政府必须寻求社会各方力量的协助，以解决日益严峻的水污染治理问题。内外部压力就成为沈阳市水污染网络化治理的基本动因。

2.1 各级政府部门的政绩动因

行政绩效是提升政府形象和公信力的主要途径，同时也是博得最广大社会公众支持，实现水污染有效治理的先决条件。作为辽宁省省会和东北地区的中心城市，沈阳市的经济发展成就举世瞩目，但水环境治理水平却相对滞后。进入21世纪以来，辽宁省实施了农村饮水安全工程、水资源保障工程等一系列工程措施进行水环境治理，但是经济发展和水环境保护之间的矛盾仍旧十分严重，群体性事件时有发生。因此，在自身能力有限的情况下，积极推进水污染网络化治理，提高水污染治理绩效就成为沈阳市水污染治理的重要内在动因。

2.2 单一治理主体的现实困境

在公共管理视角下，水环境涉及所有社会公众利益，属于典型的公共物品，各级政府有责任也有义务对其进行有效的治理和维护[5]。同时，政府作为国家权利机关的代表，可以在资源调动和配置方面具有其他主体无法实现的优势。但是，水环境治理是一个复杂的系统性工程，仅凭政府单一主体很难及时发现和处理水环境治理领域的所有问题。因此，各级政府必须要认识到自身在水环境管理领域的单薄性和局限性，而搭建互动平台，将各方社会力量引入水环境治理工作中，方能增进各方力量，化解矛盾、凝聚力量。

2.3 社会公众舆论作用

面对水环境恶化对切身利益的影响，社会公众的自然生态意识逐步觉醒，并在面对水污染突发事件时采取自发性保护行动[6]。例如，2012年7月沈阳市果舍添香小区自来水出现异味，小区居民开始在QQ群讨论并向有关部门投诉。虽然最终监测结果说明自来水水质并无问题，但是公众对处理结果并不满意，并最终诉诸法律途径。由此可见，随着社会公众环保意识不断增强，已经不再满足对政府提供信息的被动接受，加之两者之间缺乏必要的互动，甚至在水环境保护方面对政府产生信任危机。因此，环境问题的严重性和公众参与水环境治理的期望，就成为沈阳市进行水污染网络化治理的重要动因。

2.4 生态文明建设的要求

在后工业化时代，能源消耗和环境污染带来的生态危机不断加剧，世界各国均开始接受和实施绿色生态发展理念[7]。在这一背景下，辽宁省也将环境保护工作置于突出地位。2017年辽宁省环保厅出台《辽宁省生态文明建设目标评价考核办法》，2018年3月，辽宁省政府出台《辽宁省水污染防治工作方案》。上述一系列政策措施的出台，明确了生态环境建设和水污染治理领域的政府责任和考核机制，还将水环境治理的相关指标纳入各级政府和干部政绩考核体系。因此，沈阳市政府也必须通过水污染治理模式的改革，加大水污染治理力度。

3 水污染治理网络构建与实现

传统的治理理论视域下，政府是社会治理的主导者和唯一主体，这显然不利于社会力量的介入和作用发挥。网络化治理需要对上述管理模式进行解构和重构，充分发挥社会力量的积极作用，同时通过政府内部部门的横向与纵向协作，构建起科学、完善的水污染网格治理体系。

3.1 政府内部纵向层级结构的网络构建

我国的政府管理机制属于传统的科层制结构，采取自上而下的管理方式。这种方式在计划经济体制下具有其合理性和优越性，但是在市场经济环境下则显得过于繁琐，难以实现治理目标。为了克服传统科层制存在的管理缺陷，建议沈阳市在水污染治理领域借鉴浙江省的“河长制”管理经验，积极构建覆盖全市的“河长制”网络[8]。“河长制”，顾名思义就是由各级党政机关的主要负责人担任“河长”，担负辖区内河流的管理工作，并对流域内的污染治理和水环境保护负首要责任。结合沈阳市的河流分布以及行政区划分，构建起市、县、乡、村四级协调联动的河长管理体系。为保证基于“河长制”的上下联动工作机制的顺利实施，强化各级政府部门的协调和调度，建议沈阳市各级政府设立“河长办公室”，受河长的直接领导，成员主要包括在水污染治理领域有业务联系的同级政府部门负责人。从纵向层面来看，基于河长制的水环境管理体系是一个具有科学性和灵活性的政府结构组织，水污染治理情况能够基于这种结构迅速上传和下达，有助于提高政府在水污染治理领域的反应速度和工作效率，克服传统的科层化管理结构造成的决策和管理低效问题。

3.2 政府部门横向网络建构

政府横向网络建构不仅包括政府内部不同部门的网络构建，同时还包括不同行政区域政府部门网络。其中，政府内部部门网络结构主要是在河长与河长办公室的领导下落实各自的工作任务，而跨行政区域的政府机构合作主要通过联席会议的方式进行。河长作为当地政府部门的首要负责人，需要优化和整合政府的行政权力，突破不同政府部门之间的壁垒，形成合力，达到水污染的有力治理。结合水污染治理的关键要素和沈阳市政府的机构设置，表1所示的沈阳市政府部门水污染治理职责分工表。

表1 沈阳市政府部门水污染治理职责分工

3.3 政府、市场和社会协同网络构建

沈阳市水污染治理不仅要发挥政府主体的内部纵向和横向协同，还需要将市场和社会主体纳入治理网络，以充分发挥社会力量在水污染治理领域的作用和价值，促进沈阳市水污染治理的高效进行。

(1)沈阳市应该基于河长制的管理经验，积极建设民间河长制度体系，并充分发挥其在水污染治理领域的重要作用。民间河长就是通过政府的引导和认可，赋予民间力量参与水污染治理的权力。由于民间河长来自社会的各个行业，可以作为政府行政河长的必要补充，发现当局者难以发现的问题，促进水污染治理工作不断完善。

(2)企业是产生水污染和治理水污染领域不可忽视的重要因素，必须予以足够重视。沈阳市政府要和广大企业之间构建良好的互动关系，一方面要通过制度和政策供给，解构企业在水污染治理领域的外部负效应；另一方面要引导企业提高认知，主动履行社会责任。

(3)要积极发挥媒体、行业协会等社会组织和社会公众在水污染治理领域的积极作用，最终构建起涵盖行政河长、民间河长、企业、社会组织和公众等多主体的水污染社会共治网络结构。

4 结语

网络化治理理论是应对市场经济环境下政府和市场失灵的重要理论。在我国基本构建起社会主义市场经济体制的时代背景下，网络化治理所蕴含的分权和协作思想值得我们在污染治理领域借鉴。网络化管理理论产生于西方文化土壤，通过借鉴网络化管理思想，提高我国区域水污染治理水平，必须要将该理论和我国的具体国情以及地方实际相结合。本文研究结论可以为水污染治理实践提供一些参考，但囿于实践深度，仍需要进行进一步的研究和探讨。