危险货物法律定义的发展及思考

■蒋文青

（上海市码头管理中心，上海 200120）

0 引言

随着化工产业、材料科学和农业技术的发展，商品种类也在不断增多，其中不乏具有危险性质的货物。危险货物运输是国际货物运输的重要组成部分，为了调整因海上危险货物运输的各种法律关系，保护海上运输过程中的人身、财产和环境安全，国际公约和国内法律对危险货物运输作出了相应规定。危险货物应该如何界定？这不仅属于法律解释问题，也是一个专业技术问题，不但如此，受制于人们认识的局限性，还会涉及运输实践中的具体情况。以英国的The Giannis NK [1998]案为例，该案中，“The Giannis NK”轮装载了花生和麦子。在海上运输过程中，花生被发现感染了谷斑皮蠹。在两次熏蒸仍不能消灭谷斑皮蠹情况下，船长将货物倾倒入大海。该案中，花生本身并非通常理解的易燃、易爆或具有危险性质的物品，但由于其感染了害虫，而该等害虫感染会传染给同航次的麦子，因此花生可能对船载其它货物造成实际损害，法院据此认定涉案花生为危险货物。于是，不同于危险货物是指易燃易爆物品的一般社会观念，花生在特定情形下，也可能是危险货物。

1 法律渊源

一直以来，有关危险物质、危险物品、危险品、危险化学品和危险货物等概念不断出现在国内立法中，给国内相关“危险品”的法律体系带来一定的混淆，加之“危险品”涵盖的专业技术性较强，也给司法实践中对货物性质的认定带来一定的困难。《中华人民共和国安全生产法》中对重点管理对象的提法是“危险物品”，其定义涵盖了运输领域的危险货物。相应的，不同管理部门在各自的管理职责范围内立法，根据不同的管理对象，产生了不同的“危险品”概念。港口危险货物安全管理中，危险货物的认定是最基本的法律问题。认清其法律定义的发展与实际司法实践中的运用对在行政管理与经营活动中的正确适用具有积极意义。危险货物的法律界定早在海牙规则中既已出现，长期以来受国际法影响，并逐步转化为国内立法。

1.1 国际公约

1.1.1 海牙规则

早在1875年，英国的《商船法》就区分了普通货物与危险货物，但其中并未对“危险货物”进行定义。最早给出“危险货物”定义的是在《统一提单的若干法律规则的国际公约》（海牙规则，1924年8月25日订于布鲁塞尔）第4条第6款：“具有易燃、爆炸或危险性的货物”。不难看出，该定义侧重对货物理化特征的描述，即内在危险性而言，且对危险性的认识仅限于燃烧和爆炸性。受制于当时的科学技术水平与航海经验，承运人对货物性质的认定更多基于在承运过程中是否安全和稳定，是否可能发生难以控制的反应而给整个航程带来潜在的危险。因此，考虑到海上运输巨大的风险性，为了平衡托运人与承运人双方的权利义务，同时保证航行安全，条约对双方在因货物危险导致的法律责任上有了倾斜，如该款规定了，承运人无论是否在事先知晓货物的危险性质，均可在货物对船舶或货载发生危险时，亦得同样将该项货物卸在任何地点，或将其销毁，或使之无害，而不负赔偿责任（发生共同海损不在此限）。此外，提单背面的危险货物条款还确定了托运人对货物危险性质的正确申报和标明危险品标志和标签并事先书面形式告知承运人的义务，否则，承运人享有拒装或一经发现，为船货安全有权将其变为无害、抛弃或卸船，或以其他方式予以处置，而相关损害责任由托运人或收货人承担。

1.1.2 汉堡规则

《1978年联合国海上货物运输公约》（汉堡规则）（1978年3月31日颁布、 1992年11月1日生效）中没有对危险货物的明确定义，而是倾向于各国可以通过制定国内规定、签订双边条约等方式，自行定义“危险货物”。汉堡规则生效后，截至1996年10月，共有成员国25个，其中绝大数为发展中国家，占全球外贸船舶吨位数90%的国家都未承认该规则。因此，对于国际海运而言，汉堡规则没有被广泛接受，但其中包括和危险货物运输有关的一些条文和理念被我国之后制定的《海商法》等国内规定中援引。例如：托运人在危险货物运输中对危险货物加以妥善包装、作出妥善标志、向承运人如实告知货物危险性质以及预防措施的义务等。

1.1.3 鹿特丹规则

2009年9月23日于荷兰鹿特丹签署公布的《联合国全程或部分海上国际货物运输合同公约》（鹿特丹规则）中将“危险货物”定义为：“货物因本身性质或特性而可能对人身、财产或环境形成实际危险的货物。”从文字表述的变化可以看出，《鹿特丹规则》不仅以货物自身属性作为“危险货物”认定标准，而且通过考察货物是否会对其自身以外的人身、财产或环境形成实际危险来确定是否属于危险货物。我国虽尚未加入《鹿特丹规则》，不直接受其约束，但《鹿特丹规则》的规定援引了《联合国关于危险货物运输的建议书》（TDG，2017年7月正式发布第20修订版，俗称《橙皮书》）和《全球化学品统一分类和标签制度》（GHS，2017年7月正式发布第7修订版，俗称《紫皮书》）等相关规范标准，也体现了国际物流行业对于“危险货物”定义的新发展。

1.2 国际国内规范标准

危险货物的规范标准以《联合国关于危险货物运输的建议书》为最基础的国际标准和行动框架，可以结合不同的运输形式定期进行统一的修改。同时，《橙皮书》还为一些特殊情况提供了可以参照的详细信息框架。在此基础上，国际相关组织根据运输特点的不同，相应制定了不同运输形式下的危险货物规定，如：

1）国际海事组织（IMO）制定的《国际海运危险货物规则》（IMDG code）、《国际海运固体散装货物规则》（IMSBC code）、《国际散装危险化学品船舶构造和设备规则》（IBC code）和《国际散装液化气体船舶构造和设备规则》（IGC code）等；

2 ）国际航空运输协会（IATA）制定的《危险货物规则》（DGR）；

3）联合国欧洲经济委员会（ECE）制定的《国际公路运输危险货物协定》（ADR）；

4）欧洲铁路运输中心局（OCTI）制定的《国际铁路运输危险货物规则》（RID）；

5）国际民航组织（ICAO）制定的《航空危险货物无风险运输的技术指导》。

《紫皮书》从人体健康与环境安全的角度，为货物的分类、包装、运输以及安全划定了新的标准，目前也成为我国危险化学品登记制度的主要依据。

参照上述国际运输规则，国内主管部门交通运输部在各主要运输领域也分别制定了相关规定：

1）《港口危险货物安全管理规定》；

2）《船舶载运危险货物安全监督管理规定》；

3）《道路危险货物运输管理规定》；

4）《铁路危险货物运输安全监督管理规定》；

5）《民用航空危险品运输管理规定》。

绝大多数的危险货物通过海上运输，受海上危险货物相关规则调整。以《国际海运危险货物规则》（简称《国际危规》）为例，国际海事组织的海上安全委员会（MSC）指派在海运危险货物方面有丰富经验的国家组成了一个专家工作组，根据《1960 年海上人命安全公约》（SOLAS）第七章的规定与联合国危险货物运输专家委员会紧密合作编写，并于1965年9月27日由国际海事组织以A.81（IV）决议通过产生了著名的《国际海运危险货物规则》。作为全球海洋运输包装危险货物的指导规则，其制定原则是除非符合规则的要求，否则禁止装运危险货物。其目的是：保障船舶载运危险货物和人命财产安全、防止事故发生和海洋污染、维护航行安全与海洋清洁。《国际危规》自实施以来，由国际海事组织统一进行定期修正，目前是每2年更新一次。近期的修改主要体现在：明确了危险货物运输从业人员的强制培训要求；对第9类杂类危险货物进行了进一步细分；调整了危险货物一览表的结构；总结了近年海上运输实践，特别是吸取了事故经验教训，在一览表中列明或新增了部分的危险货物；在第4.1类中新增聚合物质；新增锂电池的专用标签等。《国际危规》在2004年1月1日起成为SOLAS公约下的强制性实施规则，成为指导海上危险货物运输的全球唯一有效规则，但仍有部分内容是建议性的。 自1982年10月起，我国已开始执行《国际危规》。《国际危规》当前的最版是第38—16版，2018年1月1日起强制实施。

1.3 国内立法

《中华人民共和国海商法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国海上交通安全法》等均提及但都未对“危险货物”进行定义，《中华人民共和国安全生产法》中也没有“危险货物”的提法；但前述几部法律中有关于运输危险货物的原则性规定。危险货物作为运输领域的专门概念，其严格的法律定义主要出现在交通运输主管部门颁布的规章中，并且在近十余年结合国际立法和国内实践不断修改和完善。

在《港口危险货物管理规定》（2003 年版）中，危险货物是指“列入国家标准GB 12268《危险货物品名表》和国际海事组织制定的《国际海运危险货物运输规则》，具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等特性，在水路运输、港口装卸和储存等过程中，容易造成人身伤亡和财产毁损而需要特别防护的货物。”概括而言，危险货物应同时具备列名，危险性和需要特别防护三个特征。

2004年交通部制定的《船舶载运危险货物安全监督管理规定》，对“危险货物”的定义借鉴了联合国最新的规章范本和船舶载运危险货物可能对水体造成的潜在危害性，其定义的宽度与广度也有所发展，规定了“危险货物系指具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性、污染危害性等特性，在船舶载运过程中，容易造成人身伤害、财产损失或者环境污染而需要特别防护的物品。”根据此规定，“危险货物”除了在自身属性上具有危险性外，还应满足对其它人身、财产、环境容易造成实际危害的特征。

2012年版的《港口危险货物安全管理规定》（2012年版）顺应了此变化，并未作调整：“第三条 本规定所称‘危险货物’，是指列入国际海事组织制定的《国际海运危险货物规则》和国家标准《危险货物品名表》（GB 12268），具有爆炸、易燃、毒害、感染、腐蚀、放射性等特性，容易造成人身伤亡、财产毁损或者对环境造成危害而需要特别防护的货物。”由于该定义未严格区分不同物理状态和包装形式的危险货物，缺少对散装类危险货物的明确界定，在实践中带来一定混淆。为了在一定程度上解决上述问题，2017年9月发布的《港口危险货物安全管理规定》对危险货物的定义作了较大调整。在保留援引《国际海运危险货物规则》和国家标准有关内容的基础上，具体新增或明确了：

1）《国际海运固体散装货物规则》（IMSBC code）附录一B组中含有联合国危险货物编号的固体散装货物，以及经评估具有安全危险的其他固体散装货物。

2）《经1978年议定书修订的1973年国际防止船舶造成污染公约》（MARPOL73/78公约）附则I附录1中列明的散装油类。

3）《国际散装危险化学品船舶构造和设备规则》（IBC code）第17章中列明的散装液体化学品，以及未列明但经评估具有安全危险的其他散装液体化学品。但在港口储存环节中，仅包含上述具有安全危害性的散装液体化学品。

4）《国际散装液化气体船舶构造和设备规则》（IGC code）第19章列明的散装液化气体，以及未列明但经评估具有安全危险的其他散装液化气体。

5）我国加入或者缔结的国际条约、国家标准规定的其他危险货物。

6）《危险化学品目录》中列明的危险化学品。

2 司法实践

在2004年以前的司法实践中，我国海事法院多以货物自身属性作为认定“危险货物”的标准，通过审查涉案货物是否列入《国际海运危险货物规则》或《危险货物品名表》（GB 12268），判断涉案货物是否属于危险货物。比如，（2003）粤高法民四终字第55号、（2003）沪海法商初字第485号、（2003）广海法初字第296号、（2004）沪海法商初字第492号等案例都采用了这种认定方式。

2004年之后对危险货物的认定方式发生了相应的变化，已不仅仅是简单的考察货物的自身属性。以上海海事法院“泛亚—吉与宝”案 为例：

原告（反诉被告）：连云港泛亚物流有限公司。

被告（反诉原告）：瑞士吉与宝有限公司（GEARBULK AG, SEITZERLAND）。

泛亚公司诉称，2007年4月29日，当事人双方订立航次租船合同，约定由吉与宝公司所属船舶运输泛亚公司约900 t钢管从中国连云港到美国休斯敦。装载期间，共87捆重约193.3 t货物遭吉与宝公司拒装，致使泛亚公司不得不另行安排上述货物的运输，遭受经济损失。请求法院判令吉与宝公司赔偿经济损失人民币401 381元及利息。法院在考察受海水污染钢管是否属于危险货物时，除了考虑货物是否具有易燃、易爆等自身属性外，还重点考察了货物是否会对船舶或船载其它货物造成损害。

法院认定：1）吉与宝公司未能充分举证证明，涉案钢管会对船舶或船舱中何种货物造成损害，以及船舶及其它货物会受到何种程度的损害。由于吉与宝公司未能证明涉案钢管是否达到危险货物标准，被拒载钢管不能被认定为危险货物，吉与宝公司的拒装行为缺少法律依据。2）吉与宝公司的拒装行为没有合同依据。3）对于海上运输货物而言，仅因货物表面存在含盐水分即断定其将对同船其它货物造成损害，尚缺乏足够依据。据此，法院认定吉与宝公司的拒装行为违反航次租船合同约定，判决吉与宝公司赔偿泛亚公司运费等损失33 450.68美元和人民币16 000元及其利息。吉与宝公司在反诉中提出的亏舱费和船舶滞期费损失系由其自身违约行为所致，不应由泛亚公司承担，反诉请求不予支持。一审判决后，原、被告均没有提起上诉。

3 港口危险货物的认定问题

3.1 危险货物的定义逐渐作宽泛解释

从上述“危险货物”的法律定义和司法裁判的发展来看，对“危险货物”的认定标准作相对宽泛的解释是国际航运界和海商法领域所共同的价值取向。之所以有这种发展：1）基于海上运输的高风险性，尤其是随着船舶大型化的趋势，一个航次运载大量不同性质类别的货物，即使是普通的货物在特定环境或条件下也可能会对其他货物产生影响。但在司法实践上应以现实存在的危险性为前提条件。比如上述“泛亚—吉与宝”案纠纷中，对钢管进行淡水清洗后可以正常运输，虽然清洗可能增加了费用、延误了开航时间，但不足以构成现实的危险。2）人们对货物认识的发展，从关注货物的自身特性转而兼顾货物在运输过程中对航行安全和自然环境的影响。3）随着化工、材料及农业技术的发展，新的具有上述危险性的物质不断产生并进入运输领域。

纵观国内立法中危险货物法律定义的发展，其指向性逐渐明确和具体（2017版《港口危险货物安全管理规定》中对危险货物的定义细分为7个子项），不仅体现了危险货物管理的技术性和科学性，而且在日常管理和运输实践中的实用性不断增强。港航行政管理部门，危险货物运输经营人、合同履约人等，都应及时了解国际国内相关运输规则的修订，适时关注仲裁及司法判例，把握危险货物法律界定的变化和发展，合法依规运输危险货物，预防和减少可能造成的人身、财产和环境的损害，同时避免在经营活动中因违法认识性不足而导致的法律风险。

3.2 港口监管中对危险货物认定的一般原则

行政法以合法与合理行政为基本原则。区别于民事领域的法无明文禁止即可行，政府行政行为以法律授权为合法有效依据。这就要求各级港口行政管理部门在对危险货物的日常行政监管中，应以交通运输部《港口危险货物安全管理规定》（2017版）第八十七条中危险货物的定义确定具体的管理对象，在行政和执法过程中保持政令的稳定性，各级港口行政管理部门不得对危险货物的范围作扩大解释。同时，对于属于危险化学品的港口危险货物，港口行政部门还应注意相关上位法的有关规范要求（如：《危险化学品安全管理条例》），对属于烟花爆竹、民用爆炸品、放射性物品的危险货物还应当按照有关特别法进行管理。

3.3 港口船供物料的监管问题

2017版《港口危险货物安全管理规定》实施以来，港口危险货物的定义已和海上运输立法相一致。两者适用同一认定范围，便于港航立法的统一管理。但由于《国际危规》等的主要立法目的在于保障海上运输过程中的安全，对于相对静态的港口作业形式完全适用同一标准不尽合理。例如船供物料的港口作业管理问题。相关法规中并未明确：在港口装卸属于危险货物范围的船供物料是否属于港口危险货物作业，以及该类作业的具体管理要求。笔者认为，规范此类业务需考虑以下三方面的问题：

1）船供物料与危险货物海上运输的本质区别。即使作业物料“具有爆炸、易燃、毒害、腐蚀、放射性等危险特性，在港口作业过程中容易造成人身伤亡、财产毁损或者环境污染而需要特别防护的物质、材料或者物品”的定义特征，但其并非作业委托人交付的货物，不具有以海上运输为目的的本质特征。类似的经营种类还有港口水上供油、油污水接收等业务，尽管油品和油污水均具有危险货物的特征，但都不属于货物。

2）风险和危险性相对较低。通常情况下，和危险货物的单艘次作业量相比，船供物料的作业量较小，作业品种也相对固定（较常见的有：桶装油漆、机械设备用润滑油、清洗夹板舱的盐酸等，属于航行过程中的生产生活必须品）。

3）船供业务的经营者规模大小不一。对于大量规模较小的船供单位，如果一律按照危险货物港口经营的许可条件，将有相当数量的经营者无法达到资质要求，无益于规范市场经营秩序。

因此，如何设定此类经营的市场准入条件，如何加强对该类单位的日常监管，对于维护港口经营秩序和公共安全，以及防止港口水域污染尤为重要。

笔者认为，对于船供（按性质属于危险货物）物料，因其不具有以海上运输为目的的本质特征，不宜将其认定为港口危险货物作业。但考虑到物料自身固有的危险性，应较船供普通货物的管理有更高要求。具体措施可以借鉴港口危险货物作业的日常安全管理制度，如作业申报制度、划定封闭作业区域、加强作业现场监护，配备个体防护措施，针对物料的种类和危险特性落实相应安全操作规程和应急防范措施等，确保港口作业安全。

4 结语

一个多世纪以来，危险货物的法律定义已经从最初的直观危险性，逐渐发展至如今的兼顾本质与潜在的危害性质、区分不同的运输形态和危险类别。危险货物的范畴在未来仍将随着社会经济技术水平发展，人们认识与科技水平的进步，运输实践经验的积累而变化。理解和掌握的它的发展及内涵，对于采取适当措施、科学和立法规范管理、确保港口作业和货物海上运输的安全具有重要意义。