行政机关在行政契约中单方变更权的法律界限

章幸

摘 要：公共利益是行政契约得以缔结和履行的重要基础，行政契约的公法属性也决定了行政主体需要享有单方变更权。为了使行政契约的目的得以更好实现，应当承认行政主体为了避免公共利益之重大损害，有权对行政契约予以单方变更。但该单方变更权也应当受到公共利益、情势变更、比例原则等方面的限制。同时还需完善对该特权行使的程序控制。

关键词：行政契约；单方变更；权力制约

中图分类号：D9 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.31.063

在契约中，所谓“变更”是对合同内容加以改变。在民事契约中，合同内容的变更需要双方当事人意思表示一致，否则，任何一方当事人无权擅自更改合同内容。相较于民事契约，行政契约最大的特征之一在于，此种单方面变更是一种形成权，即行政机关单方面的意思表示就得使行政契约的内容发生变更，该意思表示一经到达对方合同即为生效，合同另一方面当事人就产生相应履行合同的义务，由此便造成合同当事人的权利义务处于较为不稳定的状态，正因行政机关享有单方面变更行政契约的“特权”，所以要严格限制此项权利的行使，才得保护契约相对人的合法权益，以期行政契约作为一种新型的行政管理手段，能够在行政过程中发挥其固有的价值。

1 单方变更权的存在基础

首先，行政机关在行政契约中享有单方变更权被各国行政法所认可。“在法国法当中，整个行政契约理论的核心思想是公共利益居于优越地位，行政主体可以根据公共利益的需要随时变更契约履行标的或内容或者解除契约，但从平衡相对人利益的角度，法国行政法又创设了‘经济平衡原则，以便使公共利益和私人利益获得良好的协调。”葡萄牙对行政当局的变更权力则有明确列举，我国《最高人民法院关于适用若干问题的解释》（以下简称“《解释》”）第十五条肯定了公共利益可成为单方变更合同的条件。

其次，上述可知，公共利益成为行政机关单方面变更行政契约的法定理由已被普遍接受。行政机关在契约中不仅扮演合同当事人的角色——必須积极地履行合同义务，而且是公共利益的维护者，是合同相对人私人利益与公共利益的调和者，因此，行政机关要履行作为行政职权执行者的义务，在公共利益可能遭受损害时，以单方面变更行政契约为手段，以达到保护公共利益的目的。但是，行政机关不能因此而滥用单方变更权，该项权利应该受到严格的限制。

2 单方变更权的行使条件

《行政诉讼法》第十二条十一项将行政契约纳入了法院的受案范围。但是，对于何种情况下行政机关属于违法变更行政契约未作出具体的界定。《解释》第十五条肯定了行政机关可以基于公共利益的需要单方变更行政协议，也未对单方变更协议的具体情形作出解释，未给法院判案实践提供法律依据。随着行政契约在实践中的大量运用，行政机关行使该权利若不加以严格限定，则合同相对人的合法利益将有随时遭受侵害的可能性。由此，笔者认为应当对行政机关在契约中的单方变更权加以限定，其必须满足以下三种情况才可以行使变更权。

2.1 情势变更

情势变更的主要含义是，契约缔结后，发生在契约缔结时双方当事人都无法预见的情势，如若继续履行合同，则显示公平，一方当事人可以请求对方适当变更契约。行政存在的基础是应变瞬息变化的社会，行政的存在也弥补了法的滞后性和稳定性的缺陷，它可以对社会的变迁及时作出回应，以确保社会处于稳定状态。因此，应该将情势变更适用到行政法领域。根据《联邦德国行政程序法》，作为行政行为基础的情势变更于行为后变更者，有两种情形：即现行法的改变，和事实关系的变更。有论者认为，情势变更应包括三种情形：法律变更、政策改变或事实情况变迁。上述关于行政行为在情势变更的情况下变更对于行政机关在行政契约中的单方变更有一定的借鉴意义。行政机关在契约当中，行使变更权，应当以出现法律变更、政策变更或事实变迁为前提，换言之，情势变更是行政机关行使单方变更权的条件之一。

2.2 公共利益

行政契约的签订，虽然能够给私人带来一定的利益，但行政机关的目的在于公共利益的保障。例如美国行政契约制度中，规定如果履行契约时发现了更好地服务于行政主体项目的方法，为保护公共利益，可以由行政主体单方面通知对方当事人变更契约范围。可见，因为公共利益的需要，行政机关可以行使单方变更权也已经被普遍认可。行政机关在行使变更权时，要衡量私人利益与公共利益，只有在公共利益可能遭受侵害之时，才可以牺牲合同当事人的私人利益。故保护公共利益的需要是行政机关行使单方变更权的条件之一。

2.3 变更权保留之行使

变更权保留，是指行政机关在与私人签订契约时，约定在出现情势变更或公共利益需要之时，有权单方面变更合同的意思表示。行政机关虽然在契约履行的过程中享有一定的“特权”，但是行政契约仍旧属于契约，其特权也应当受到契约的约束，换言之，行政契约中行政机关应告知合同相对人其在情势变更或公共利益需要的情况下享有单方面的变更权。

综上所述，情势变更、公共利益的需要、变更权保留，是行政机关在行政契约履行过程中行使单方变更权的必要条件，缺一则会造成变更权滥用的可能性。然而在我国相应的法律及司法解释中，并未对行政机关行使变更权的条件作出具体的规定，司法机关在审理相关行政契约案件时，并没有相应的法律依据判定行政机关单方变更行政契约是否合法。因此，笔者认为应当细化相关法律规定，对行政机关单方变更权的行使作出条件性的规定，以此来帮助司法机关有效审查该变更权行使的合法性，也能够更好地保护合同相对人的合法权益。

3 单方变更权的制约

行政机关在行使单方变更权之时，虽符合了实体法上的规定，但在其行使单方变更权之时，该高权行为若不谨慎行使，不仅会损害合同相对人的利益，而且也难达到为公众提供福祉的行政目的。因此，行政机关的单方变更权还应当受到原则性规范的制约以及程序方面的制约。

3.1 原则制约

第一，诚实信用原则。在民法上，诚实信用原则是指民事主体进行民事活动必须意图城市、善意、行使权利不侵害他人和社会的利益，履行义务信守承诺和法律规定，最终达到所有获取民事利益的活动，不仅应使当事人之间的利益得到均衡，而且也必须使当事人与社会之间的利益得到平衡的基本原则。根据《行政诉讼法》的相关司法解释，行政契约的法律适用，可依据民事法律规范，并且其作为契约，亦是行政机关与公民双方意思表示一致的结果，双方为各自的利益达成协议，理应善意履行义务，不侵害他方的正当利益。因此，应值得肯定的是，诚实信用原则在公法领域有他的立足空间，但其概念不同于私法领域中的诚实信用原则。公法诚实信用原则的内涵多被学者这样定义：权力（利）主体应以诚实、善意的态度行使权力（利）、履行义务，并且以保障人民权益的正当性以及社会公共利益为目的。在行政契约的履行过程中，在一定的情形下，行政機关有单方变更契约的必要，该权利的行使，不仅牵涉到私人利益，更是会对社会公益造成影响，善意地行使该项权利并且将私人与公众之间的利益保持一定的平衡是行政机关的义务所在。由此可见，行政机关行使单方变更权之时，要受到诚实信用原则的约束。

第二，比例原则，行政法上的比例原则是指行政主体在实施行政权的手段与行政目的之间，应当存在一定的比例关系，行政权力应当选择在对公民权利影响最小的范围内行使。在行政契约中，单方变更权行使的主要目的在于维护社会的公共利益，为达此目的，必然会侵犯到合同相对人的利益，由此行政机关在手段上应当有所限制，具体而言：第一，公共利益与合同相对人损失的利益要合乎一定的比例，即私人损失的权益要小于公共利益，至少也得相当。第二，行政机关在变更行政契约的同时，要尽可能的将合同相对人的利益降到最低限度。第三，合同相对人的私人利益在行政机关变更行政契约之时让步于公共利益，其所遭受的利益侵害是在合法合理的让步范围内吗？根据民法上的契约精神，合同一方变更契约内容的，要与另一方协商，在意思表示一致的基础上合同方可成立生效。然而在行政契约中，法律赋予行政机关单方变更权的同时也使得合同相对人的私人利益要让步于公共利益成为其法定义务，此种牺牲个人利益的让步应当得以补偿才可体现法律保障公民合法权益的完善性。根据我国相应的司法解释规定，大陆地区法律还是给予了当事人得到补偿的权利。但是我国台湾地区“行政程序法”第146条即将变更限定为“必要范围内”，且规定相对人对于行政主体的变更认为难以履行的，得书面叙述理由终止契约。此种规定，对相对人的保护较为周延，具有参考意义。

3.2 程序制约

随着行政实践的日益发展，人们开始越来越重视行政程序的合法性以及合理性，以此来制约行政机关行使行政权。行政契约中的单方变更权是行政主体的行政裁量权，其存在就会有权力滥用的可能性发生，而行政程序具有防止行政恣意和保证理性选择的特点，在保证行政相对人参与行政活动的同时亦保护了他们的合法权益，是解决问题的一个重要选择。为了约束行政机关滥用单方变更权，行政契约的单方变更程序应包括以下几方面的内容：

第一，听证程序。首先，应当就听证的时间、地点，行政契约变更的内容或相关将存在争议的内容以书面形式告知契约相对人。其次，行政机关在听证过程中应当就公共利益的需要，变更内容的必要性以及相关利益衡量的结果给出书面的报告，必要时，应当请专家做出陈述说明。最后，行政契约的相对人在听证过程中，应得到充分的质疑、询问、陈述、申辩的机会，该过程也应当以书面的形式进行记录。

第二，协商。在行使单方变更权之前，能够以协商的方式解决问题，应优先考虑通过协议与契约相对方达成合意，协商不成而确有维护公共利益需要的情况下才可以行使单方变更权。单方变更权的行使，虽能够维护社会利益，但是契约相对人的利益必然会得以损害，如果能用合意的方式，既能够维护社会利益又不失对私人利益的保护，发挥契约的得以两全之功能，何尝不是最佳选择。法国的立法也给我们提供了借鉴参考，根据法国的相关法律规定，无论行政契约内是否规定该权，行政主体基于公共利益的需要必须行使该权时，原则上也应当先行与其缔约伙伴沟通协商，单方变更权只是作为最后不得不为之手段。

参考文献

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