国外高校内部治理对中国“双一流”高校建设的启示

吴晶晶

摘 要：合理的高校内部治理结构是高校生存发展的基础，构建科学的内部治理体系对高校的“双一流”建设有关键作用。通过研究我国高校内部治理结构的现状，分析了高校内部治理存在的问题。国外一些发达国家对高校内部治理已进行了有益探索，对美、英、日三国高校内部治理特点进行系统总结，希望对我国高校内部治理结构的优化和“双一流”的建设有所启示。

关键词：高校内部治理；国外高校；“双一流”建设

中图分类号：F24 文献标识码：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.31.039

党的十九大提出“加快一流大学和一流学科建设，实现高等教育内涵式发展”，构建科学的高校内部治理体系是深化高等教育改革、实现高等教育发展的关键。但目前高校内部治理体系仍不完善，高校内部治理的“行政化”特征明显，阻碍了高校的健康发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《统筹推进世界一流大学和一流学科建设总体方案》等皆把完善高校内部治理结构作为重要的改革任务，改善高校内部治理结构和提升高校内部治理能力已成为研究的热点。本文欲在借鉴国外成功经验的基础上分析中国高校内部治理结构的现状，并获取国外高校内部治理的改革启示，以期对我国高校的“双一流”建设提供帮助。

1 中国高校内部治理结构现状

高校内部治理结构中校长的行政权力和教授的学术权力是学校内部管理权力的重要组成部分，处理好两者之间的关系是高校内部治理結构的关键，对学校的“双一流”建设有重要作用。

1.1 高校内部治理结构要素现状

中国高校内部实行党委领导下的校长负责制，该模式可避免因单纯进行党委领导或校长负责制出现的弊端，是高校保持稳定发展的保证。党委领导下的校长负责制包括党委领导、校长负责、教授治学、学术自由和制度保证五个要素，这五个要素是大学内部治理结构的基本内涵，它们之间相互联系、密切配合，不可分离、也不可或缺。治理主体是高校从事决策和管理等活动的人和组织结构，治理结构的主体包括中国共产党基层组织、行政组织、群众组织、学术组织和师生群体，各个主体在学校的职能分工明确，各司其职，对学校治理都具有重要责任和权利。

1.2 高校内部结构权力的实现及运作特点

学术权力和行政权力是当前高校内部治理结构中最为重要的两种权力形态，因其所依托的基础不同，其特征也有所不同。学术权力以专业知识为基础，以不同组织机构中的职位为依托和不具强制性使得学术权力成为一种软性实力。在权力的运行上，学术权力是自下而上的，运行时表现出相当程度的分散性、民主性和流动性，同时该权力的运行需要依附于其他相关权力。与学术权力不同，行政权力以职位为基础，主要依附于特定职位和职务，是一种法定权力，其行政权力的在位者，在谋求行政权力的同时也会谋求学术权力；行政权力在运行中具有一定程度的制度刚性，会受到相关法律和规章制度支撑和保障。行政权力是自上而下的，其具有强大的一元性和整合力，与党委权力关系最为密切。

1.3 高校内部治理存在的问题

1.3.1 党政并行结构使政治与行政权力存在冲突

在党委领导的校长负责制的高校内部治理体系下，党委书记是高校的领导人，校长是高校的负责人。但在高校内部管理实践中，党委书记负责党委工作并由其组织召开党委会议，处于负责人地位，使得党委的“统一领导”和校长“全面负责”在实践工作中处于矛盾状态，造成高校出现两个“一把手”的困惑。政治权力与行政权力之间的界限难以明确划分，两种权力的合作和分工存在不确定性，易产生新的矛盾。

1.3.2 学术权力和行政权力失衡，出现“行政化”现象

高校的“行政化”现象表现在行政权力和学术权力的失衡与冲突方面，行政力量处于高校内部治理机制的第一阶层；学术力量被边缘化，只能进入内部治理权力机构的第二层，行政权力干预学术权力的现象严重。在“校长制校、教授治学”的思想指引下，校长和教授职能分界明显，形成了管理上的“双轨制”，由于校长多由上级行政部门任命，其产生过程具有的政治色彩，会通过行政手段对学术事业进行管理，出现了“重权术轻学术”的不良局面。

1.3.3 缺乏有效的权力监督机制

当前高校的监督系统主要由从事监督工作的学校职能部门，权力体制外的阶层代表和政府、社会、媒体等力量三部分组成。职能部门因为隶属关系的缘故，没有实质权力，对于决策部门的监督不是非常有效。国外发达国家鼓励教授、师生通过各种委员会的途径参与学校的内部治理，委员会在高校内部治理结构中发挥很大作用，但我国高校的教授、学者对高校内部治理的参与度明显不够。尽管部分高校通过学生会和教职工大会等方式将师生对学校治理的意见进行收集和反馈以提高其参与学校管理的力度，但师生的需求与建议难以在实际决策中得到实现，师生参与决策、民主管理和监督仍流于形式。

2 国外高校内部治理结构现状

文章选取美、英、日三国的高校内部治理结构进行研究，对三个国家高校内部治理特点进行系统总结，希望为我国目前高等教育体制改革及“双一流”建设提供启示。

2.1 三国高校内部治理权力结构现状

2.1.1 美国高校内部治理结构

美国高校实行的是董事会领导下的，以校长负责为主的治理模式。大学董事会、校务委员会和学术评议会共同构成美国大学管理的权力机构，这三方权力之间既相互合作，又相互制衡。此种代表外部利益集团的董事会领导下的校长负责制模式以内部监督为主，行政权力和学术权力相分离、分别履行责任，相互补充，该治理模式可避免高校与社会脱离的状况出现，还能保持学校内部工作的持续性和稳定性。

2.1.2 英国高校内部治理结构

英国高等院校实行大学自治，教授治学的内部治理模式，学校通过大型委员会制度进行管理和决策，行政权力和学术权力均衡。理事会、校务委员会、评议会和校长是大学内部治理的主要决策机构，理事会有多个委员会，其中最重要的是规划委员评议会，享有制定大学学术政策的权力。代表学校各方意志的权力领导下的校长负责制，是一种以国家监督为本的行政模式，其行政权力与学术权力分离，以行政权力为主导，是欧洲大学内部治理结构的常用模式。

2.1.3 日本高校内部治理结构

日本采取高校内部和外部权力结合治理的模式，行政权力和学校权力分离，以学术权力为主导，学校的管理权力主要集中在大学校长、大学评议会或董事会和事务局手中。日本高校在治理结构模式中采取集中治理，该模式可以加强对全校工作的集中统一领导，有利于提高学校管理的工作效率，但该模式也容易产生个人独断专行的后果，所以为了扬长避短，校内还设置了各种资讯、审议和监督机构。

2.2 国外高校内部治理结构特征

决策方式、利益主体、权力分配和协调方式等是影响高校内部治理結构的关键因素，从这些因素入手，可以归纳总结出三国高校内部治理结构的普遍特征。

2.2.1 董事会（理事会）主导运行

一长制和委员会制是当今国内外组织领导体制中的主要类型，其中委员会制被广泛应用于高校内部治理结构中。作为委员会制的一种，董事会（理事会）符合高校发展和内部治理的要求，被广泛应用于国外高校的内部治理当中。董事会是美国高校的最高决策机构，并享有绝对的领导权和决策权，其成员主要由高校聘请校外人员担任，其职责是决定学校的方针政策、负责校长选举工作、审批发展规划、处理学校财产等工作。理事会是英国高校各项决策的最高制定者，同时把握高校的发展方向，是真正意义上的行政权力结构。日本高校内部治理采取的是管理委员会和学术委员会共同治理的“双会制”，两个机构都有各自明确的权限和职责，管理委员会负责讨论和商议有关学校法人的重大问题，学术委员会负责学校的学术事务，学术委员会对管理委员会负责，两者相互沟通。

2.2.2 实行权力重心下移的双层级治理

国外高校不论是采取校、院两级管理，还是实行校、院、系三个层次两级管理，都显现了权力重心下移的双层级治理。美国高校一般采取校、院、系三级管理方式，学术行政两权分开，互相渗透，相辅相成。院长权力由校长授予，但校长不直接干预院长工作，系一般以学科和专业为基础，设有教授会，负责系内所有与学术有关的事务。在英国高校内部治理结构中，学校普遍实行学院制，各独立学院之间实行校—学院双层级治理，权力结构一般分为大学、学部和系三个层次。系是大学内部治理结构的第一级，一个系代表一个学科，系主任在系里享有最高权力；学院是组织结构中的第二级，一般设有学院委员会，包括全体教授、非教授系主任和高级讲师；大学是高校内部结构的第三级，包括校务委员会、董事会、评议会和代理校长。日本高校组织机构分为大学、学部、讲座三级。大学级是高校内部治理的核心，包括役员会、经营协议会、教育研究评议、校长选考委员会等机构；学部级相当于我国学院的层次，学部下设事务室；讲座级相当于我国的教研室，行使权利进行自主决策其内部事务。

2.2.3 以行政权力为主的双轨并行治理

学术权力和行政权力都是合理的，但同时也是有局限的，所以在高校内部治理结构中这两种权力都应有所体现。美国高校的董事会从总体上监管学校的运作，学术委员会的职责主要覆盖全校的学术事务，负责审议学术事务与提供学校发展的建议。在英国与日本的高校内部治理中，理事会是学校的最高决策机构，对事关大学发展的事项作出决策。学术委员会负责学术性事务，并对理事会和校长负责，学术权力和行政权力在国外高校都拥有了相应的地位。

2.2.4 通过特定管理机构进行治理协调

美国高校内部治理主要通过实体管理机构和会议管理机构对内部各种关系进行治理协调。大学校长等管理人员、教职员负责重要事务的决策及履行董事会的决议和平衡各方面的利益关系。除董事会外，高校还设置学术委员会、大学咨询委员会、教授理事会和以校长为首的行政管理部门等机构，合理划分权责。国外高校内部治理的协调方式还有多种，英国和日本最主要的是通过各类委员会和相关领导身兼数职的方式进行治理，通过理事会中的成员进行协调，或者通过控制管理机构的成员组成来沟通协调经营审议会和教育研究审议会两个管理机构。

从上述三个国家高校内部治理的特点来看，各国高校内部治理结构存在某种外在相似性，同时在形式及职能上也存在一定的差异。发达国家采取董事会（理事会）领导下的校长负责制，是委员会制和一长制的结合；同时各国实行权力重心下移的双层级治理；各国对学术权力和行政权力侧重不一，但学术权力和行政权力在国外高校都拥有相应的地位；另外，国外高校通过特定管理机构进行治理协调，校内外人士有权共同参与大学工作的管理。

3 高校内部治理结构的运行机制优化

我国高校内部治理的研究不能直接照搬国外成功的治理模式，在研究我国高校内部治理结构问题时，要根据高校的实际情况进行相应处理。

3.1 健全多元参与的治理机制

结合国外高校内部治理的经验，我国高校可以通过建立多方利益相关者参与组成的董事会（理事会），以党委书记为核心，健全党委统一领导和社会多元参与的治理机制，形成高校内部各项权力相互制约的利益平衡机制。党委作为学校的政治核心，把握学校的发展方向，董事会负责学校的决策工作。另外要打破高校与政府的行政隶属关系，建立法制框架体系中的委托代理关系，保证校长可以独立行使行政权力。

3.2 建立和完善学术委员会制度

目前各高校存在“行政化”现象严重的问题，针对该现象，我们可以借鉴国外高校采取行政权力与学术权力双轨并治的经验，协调好学术组织与行政机构的关系，对行政管理和服务工作进行改进。学术是大学的灵魂，建立落实和完善一个在学术事务上有决策权的学术委员会势在必行。同时要加强学术组织的建设工作，发挥其在学术管理方面的潜力，合理调整高校组织框架及平衡好各权力间的关系是完善内部治理结构和提升治理能力的关键。

3.3 落实院系办学的自主权

我国高校院系的独立性与自主性普遍较差，院系在发展时受到了很大程度上的限制。对于此，国外一些高校针对地方学校实行了自主办学、简政放权的措施，是高校与院系之间合理分配权力的成功经验。所以我国高校要落实院系的自主权，实行学院制，各院系自主管理，即分工决策、分权治理，缩减管理幅度并整合资源配置。

随着一流大学与一流学科的正式公布，我国正式进入全面建设高等教育强国的新征程。“双一流”大学的建设，不仅需夯实物质基础，更需要加强内部治理结构的改革创新。大学的内部治理可以借鉴国外经验，但与此同时，也要坚持本土立场，坚持并进一步完善党委领导下的校长负责制，这是具有中国优势特色的大学内部治理体系。在建设“双一流”高校的背景下，我国高校应高度重视校内治理结构的优化和做好与权力承接相关的工作，内部治理结构改革创新要遵循国际惯例与本土立场的有机统一。

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