现阶段影响西藏道路运输安全成因分析与对策思考

方新兵 代杰 李朝进

依据2017年西藏统计公报，年末公路总通车里程达到89343公里，比上年增加7246公里。全年客运周转量1068908.01万人公里，增长31.7%，其中：公路运输266614.00万人公里，增长12.3%；全年货运周转量1380516.12万吨公里，增长9.8%，其中：公路运输1058247.00万吨公里，增长12.0%。可见，随着经济社会的快速发展，人们对交通运输需求日益增长，道路运输行业逐渐占据主体地位，而与之相联的道路运输安全可谓一项系统工程，与人、车、路、环境、管理等诸多要素密不可分。它直接关乎人民群众生命财产、关乎改革发展稳定大局、关乎城市健康有序运行、关乎党和政府声誉形象。当前做好监管对于保障改善民生具有十分重要的经济社会意义，因此，道路运输行业管理部门须有针对性研究分析安全成因、开展安全隐患排查、制定可行整改措施，积极创新优质的服务理念、探索有效的监管模式、打造科学的治理格局，最大限度地保障西藏道路运输安全、便捷、通畅，努力实现“人便于行、货畅其流”终极目标。

一、西藏地理、人口及道路运输行业安全现状

西藏位于祖国西南边陲，平均海拔4000m以上，南隔喜马拉雅山脉与印度、尼泊尔、锡金、不丹、缅甸等国接壤，北部和东部与新疆、青海、四川、云南等省区为邻，占地面积120多万km2。2017年年末全区常住人口总数为337.15万人，比上年净增加6.61万人，流动人口总数为38.9万人，其中：城镇人口占总人口的30.9%；乡村人口占总人口的69.1%。总体而言，西藏幅员辽阔、地广人稀、居住分散，人口密度仅为2.8人/km2，带有明显“地缘性”特点，人口流动规模相对较小。依托以拉萨为中心，以青藏、川藏等国省干线公路、专用公路和农村公路为基础，辐射西藏中部、东部、西部三个经济区的公路网，初步形成农村客运连接城乡，城市公交、出租汽车加快发展，为公众提供出行服务的道路运输网络雏形。由于西藏新型城镇化步伐加快，导致农牧区人口向城镇转移，第二、三产业向城镇聚集，促使交通运输需求稳定增长并呈现多样化趋势，供需平衡将被打破，道路运输行业安全生产必然面临严峻考验（相关数据见表1）。

表1：全区道路客货运市场基本情况统计表（数据截止至2017年初）

另外，全区道路运输辅助业中驾驶员培训企业50家，从业人员976人；机动车维修企业2138家，从业人员9699人；汽车租赁企业16家，租赁汽车208辆。据统计，2015-2017年，近三年全区交通事故数20起，交通事故死亡人数39人，较上段同比下降62%，总体呈现平稳下降趋势（情况分析对比见表2）。

表2：全区道路运输事故情况分析对比表（分三个时间段）

二、西藏道路运输安全存在问题与成因分析

从客观上讲，西藏道路运输安全基础设施较之前有了很大改观：体制机制进一步理顺、主体责任进一步明确、安全意识进一步加强、科技监管进一步推广、安全形势进一步好转，但由于历史欠帐等因素，导致影响道路运输安全的诸多问题不同程度依然存在，下面结合相关问题予以成因分析：

（一）道路建设等级不达标，在机制上存在明显短板。西藏是国家唯一的省级贫困集中连片地区，截至目前，摘帽和达到摘帽标准的县区占74个县区总数的40%，预计2020年全部脱贫摘帽。可见，全区经济发展水平还相对滞后，本身还有历史欠帐，加之特殊的地质地理环境，总体而言，全区现有低等级通车公路占比略高，公路沿线地质灾害隐患路段多，危险部位安全保护设施少等情况较为普遍，尤其是受建设资金所限，自设计初期开始，道路建设长期以来“重主体，轻附属”的做法，造成现有道路沿线交通安全设施欠缺，导致给道路运输安全管理必然带来挑战。再者现行的《公路交通安全设施设计细则》，对于地形地貌复杂、高原地区交通安全设施设计缺乏针对性：主要涉及高原折减、主动引导、被动防护等。

（二）站场配套设施不到位，在源头上缺乏有效管理。事实上，全区所辖大多数县区经济尚欠发达，配套基础设施建设投入严重不足。以山南市为例，全市现有二级（市）客运站2个，三级（县）客运站12个，四级、五级（乡镇）客运站11个，目前全市除1个二级客运站安全设施配套到位外，其余客运站配套设施均不符合规范要求，三级（县）客运站均未配备安检机，大多数客运站连手持安检探测仪也没有，甚至还有个别县级客运站有站无场（停车场），四级以下（乡镇）客运站的情况可想而知；抽查部分客运站，封闭式管理不严，车辆、人员随意进出；全市客运联网售票皆未实现，采取传统手工撕票，也就无从实名售票、验票；发车前也没有播放安全告知片，“三不进站、六不出站”成了空谈，源头管理存在明显隐患。

（三）道路养护保障不及时，在管理上水平相对较低。就全区整体情況而言，各公路分局、养护段严重缺编的同时，由于投入经费受限，养护工程机械和专业技术人员短缺，普遍存在国道、省道养护管理能力相对比较弱，而县、乡道农村公路均交由地方管养，其管养水平更差，具体表现在以下几个方面：其一，道路养护未能实现规范化、标准化及常态化，尤其是农村公路、边防公路，很多路段均缺乏固定养护人员，往往都是依据实际情况临时安排养护，一旦资金缺乏，养护也就成为空话；其二，路政执法人员编制较少，且人员能力素质、执法力度手段非常受限，超限超载导致道路损毁时有发生，更加难以及时修复；其三，由于养护专业技术人才的短缺，难以及时有效推广应用道路养护新技术、新工艺、新材料、新设备等。

（四）安全监管责任不清晰，在执行上疲于应付交差。当前，部省（区）市县四级道路运输安全管理体制已经基本形成，跨部门的工作协调与信息共享机制也初步建立。但具体到落实层面，即地方与部门、部门与系统之间的安全管理责任边界仍然不够清晰，暴露出政府监管能力与监管责任尚不相匹配等问题；其次作为行业管理部门虽然制订了一些安全管理规章制度，下发了一系列专项活动整治方案等，但抓督办落实还不够，以会议落实会议，以文件落实文件的现象不同程度存在；再者作为企业履行安全生产主体责任不到位，对安全生产重视不够，未处理好安全与发展，效益与投入的关系，在安全教育、技术保障、车辆维护、人员配备等方面存在一些问题。一旦发生道路交通事故，就会相互推诿扯皮，造成不良影响。

（五）交通科技手段不先进，在技防上没有发挥优势。道路运输安全是运输车辆在路上的安全，是一个动态的过程，单纯依靠传统的人盯人、人盯车是远远不够的，必须依托现代科技，不断创新管理的方式和手段。为此，早在2009年，交通运输部就建成了全国重点营运车辆联网联控系统，而目前全区应用联网联控系统对道路运输车辆实施动态监控还相对迟缓，四级运政协同系统无法有效发挥科技优势。尤其作为道路运输安全监管的关键，即“两客一危”车辆，其监管网络还不够健全，相关制度也不够完善，车辆上线率也不够高，对现有平台预警的相关违纪（违法）违规行为只是偶尔通报一下监测的基本情况，也没有采取果断有力的处罚措施，更无法有效运用两类五种形态处理动态监控“四双眼睛”发现的违规行为。

（六）开展教育培训不经常，在思想上容易麻痹松懈。道路运输安全监管与客运、货运、维修及驾培等相关业务管理工作密不可分，其管理干部素质如何，直接关系着安全生产的方方面面。从目前情况来看，虽然道路运输安全监管队伍不断加强，从业人员素质不断提升，但全区监管队伍和从业人员素质总体仍然薄弱，尤其是危险品运输的监管能力非常薄弱，数量和能力难以满足行业发展要求。具体表现在：管理部门与运输企业安全教育培训计划落实不严格，有些计划停留在纸面上，满足于应付督导检查；即使培训了，也只是重培训过程，轻培训考核，更多流于形式；运输企业安全奖惩机制不完善，在市场准入、资源配置、安全监管方面，未与企业的安全状况有效挂勾，导致运输企业主动抓安全生产的积极性普遍不够高等方面。

三、现阶段西藏道路运输安全对策思考

作为边疆民族地区的西藏，其独特的地理位置、复杂的气候特征、恶劣的自然条件，让道路运输安全形势更为严峻。面临新形势新任务新要求，如何加强道路运输安全监管、提升综合治理能力、改善运输服务水平是亟待解决的难题。笔者作为一名援藏干部，结合援藏体会就破解难题提出一些有益的应对之策。

（一）从全力保障上抓“人力+财力”，切实履行安全生产监管职责

一要重视配置好“人力”，牢固树立安全至上理念。习近平总书记指出，“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。”安全是发展的前提，发展是安全的保障，必须将安全理念贯穿生产的全过程，这是新时期安全生产工作的根本遵循。事实上，全区交通工程正处于大发展大建设时期，必须消除“重生产轻安全”的思想苗头和不良倾向。坚持落实好“党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责”“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”等重要批示指示，把学习宣传贯彻《地方党政领导干部安全生产责任制规定》作为一项重要政治任务，确保安全生产责任制入耳入脑入心，切实形成全区上下抓落实的政治自觉和行动自觉。综上所述，安全工作必须是“一把手”工程，“关键的少数”重视了，自上而下、分解责任、层层传导的格局才能形成，安全工作自然就会在建章立制、真抓实干、末端落实上下功夫。与此同时，各运输企业务必抓住“关键的少数”，完善安全管理责任体系，不断加强安全生产宣传教育力度，强化事故隐患排查，开展驾驶员技能比武、绩效考核和信用评价等。

二要合理调剂好“财力”，保障安全经费正常投入。由于高原山区道路环境具有特殊性，会对人的生理、心理造成一定的影响，会反应到驾驶行为上，进而影响到行车安全。因此，行业管理部门应充分发挥交通安全设施应有的作用，在参照国家现有行业标准的基础上，综合地形、地貌、海拔、线形等有可能对车辆和驾驶员造成影响的因素，加大安全设施的经费投入，对安全设施的配置予以优化。事实证明，合理配置安全及配套设施能有效降低驾驶员的心理反应，减少道路交通事故。诸如：设置良好的线性诱导设施，保持驾驶员的良好视距；高原长平直线路段设计道路人文景观，提供刺激眼球色彩参照物；路肩安装隆声带、路面喷涂视觉减速振荡标线，可防范疲劳、主动减速；农牧区适当位置预留放牧通道，避免横向干扰和碰撞。另外，还可在行政村就近路边（口）规划新建具有地域特色的候车棚（亭），既方便群众乘车，也不失为一道靓丽风景；在特长大纵坡设置冷却（降温）池或加水处，避免轮胎起火；适当设置避险车道，有效遏制交通事故；协调推进停车区和沿线通讯基站建设，公布12328交通服务监督热线和施救电话等。

（二）从源头治理上抓“人头+车头”，切实加大安全隐患排查力度

一要突出紧盯好“人头”，确保核心要素不落空。抓好“人头”就是抓从业人员的素质提升、教育培训、从业资格等。道路运输安全管控的经验，就是“人头”顺了，“车头”自然也顺了。研究资料显示，由于驾驶员本身原因而发生的高原地区道路交通事故是主要原因（见图1）。可见，构成道路交通安全与否的诸多矛盾与因素中，人是第一要素，也是产生这些矛盾与解决这些矛盾的关键所在。把驾驶员“人头”这个软件抓紧抓好，道路运输安全才能抓出实效而不至于空谈。这就要求紧紧抓住道路运输安全核心要素，也就是“人”，要在提高营运驾驶员素质上下功夫。具体而言：其一严格从业人员岗位培训。突出培养营运驾驶员安全驾驶、文明行车意识，落实好夜间、复杂路况、应急处置等技能考试要求。其二狠抓从业人员继续教育。开发应用网络远程教育平台，以案例警示教育、安全应急驾驶为主要内容，扎实开展客货运驾驶员继续教育，进一步提升从业人员安全意识和应急能力。其三健全完善从业人员诚信考核。健全完善营运驾驶员从业诚信考核制度，对其从业行为实施监管；研究营运驾驶员退出机制和“黑名单”制度。

图1：高原地区道路交通事故成因分析图（n=986起）

二要全面严查好“车头”，确保基本要素不带病。如果说抓“人头”是一项软件工程，那么大力抓“车头”则是一项硬件工程，两者缺一不可。抓“车头”，即要求对营运车辆的日常例检、车辆维护、任务来源实施严格的检查，发现不符合行业管理要求的责令立即整改，消除安全隐患。事实上，我国道路运输车辆存在稳定性差、结构强度不足、制动效果差、超载能力强等安全技术问题，这些问题是引发重特大道路交通事故的重要原因。全面提升“车头”的本质安全，对于保障道路运输安全具有重要作用。具体措施如下：一是坚决按“两检合一”要求适时开展综合性能检测和安全性能检测；二是严格实施营运客车类型等级评定和货运车辆推荐车型制度；三是强化营运车辆维护保养和检测管理；四是加大货车非法改装行为打击力度；五是从源头预防和遏制货车违法超限超载行为；六是加大ABS、ESP、轮胎胎压监测等先进装置的应用推广；七是全面普及乘客座椅安全带的安装使用；八是鼓励12吨以上货车装备液力缓速器或其他辅助装置等。通过提升“车头”的主动安全性和被动安全性后，能有效预防道路交通事故的发生。

（三）从预防风险上抓“人防+技防”，切实提高行业安全监管效能

一要扎实落实好“人防”，着力提高安全防范意识。传统的“人防”安全监管模式，虽然具有一定局限性，但也不失为发现问题、解决问题的一种有效途径。这就要求行业管理部门要严把“三关一监督”，抓好道路运输安全源头监管；要建立一套安全生产管理的标准化考核制度，开展道路运输企业信用评价考核；要建立道路动运输安全生产例会制度，及时、准确、全面掌握安全生产形势、运行规律及存在问题；要建立交通运输、公安、安监三部门联合督导检查工作机制，逐步实现道路安全信息互联互通，共享联动；严格落实挂牌督办和专项约谈，传导安全监管压力；要聚焦“两客一危”重点领域及关键节点，建立完善明查暗访台帐档案和安全检查计划，着力推行“隐患清单”建档、销号“痕迹化”管理；逐步引进公路养护代维新模式，让行业管理部门专心致力于监管，有效解决专业技术人员不足等问题；加大与气象部门沟通协作，及时发布天气预警信息，督促企业及时配备恶劣天气行车辅助设施。同时，各运输企业也要强化安全生产主体责任，从严管控车辆运行线路，经常性开展拉网式、无盲区、无空白的自查整改行动。

二要充分发挥好“技防”，着力强化动态监控应用。抓好全区道路运输安全监管工作，必须依托共享经济时代滋生的交通运输新业态，着力聚焦解决驾驶员不规范驾驶行为这一核心痛点，真正打通管理部门到运输企业、运输企业到驾驶员两个最后一公里，有效发挥运输企业监控平台、运管部门监管平台、第三方监测平台这三个平台作用，充分运用企业监控、运管监管、第三方监测和智能化设备四双眼，全面解决好车辆上路后“看不到、听不见、管不着”的问题，既可以纠正规范营运驾驶员超速行驶、疲劳驾驶等违规行为，也可以为营运车辆跨区域、跨部门道路运输车辆动态监督管理，还可以对违规行为提供统计分析、预警提醒等功能，最终由政府职能部门或运管部门依法依规对运输企业和驾驶员采取安全隐患排查机制予以处理。与此同时，作为首批引入第三方安全监测平台的省份，要加快推进全区“两客一危”车辆升级4G动态视频监控，积极推广应用ADAS、DSM等智能识别技术，开展必要的技术培训，努力健全政府、企业、科研院所、社会各界多方参与，协同开展技术研发的机制，确保交通运输新业态深度融合、功能释放。