中国市政债券市场监管制度研究

2018-12-08黄品赟南京大学

新商务周刊 2018年13期

文/黄品赟，南京大学

1 市政债券市场的相关基本理论

由地方政府或者一些机构向投资者所发行，承诺偿还本金并按一定的时间还其利息的债权债务凭证被叫做市场债券。我们一般认为“城投债”具有市政债券的一些特征，但是它与地方政府之间的担保连带关系是不正规的，它是地方政府为了避免预算法和担保法所采取的一种方案。如果我国当前还只是机械的去解读预算法，那就会与我国的国情所违背。我国的市场监管和财政监管目前提倡的是实质重于形式，也就是要对债券发行的经济实质进行分类，而不仅仅将其局限于法律的定义。从这个角度来看，城投债和政府债券都被划分在市政债券的范围中。其未来的发展方向将市政债券分成两种类型：一种是责任债券，是由地方政府所的税收和资源作为一种信用的支撑，其本质就是地方政府债券。第二种是收益债券，它是以特定项目、工程或者公司的收费作为一种信用的支撑。所以我们一定要通过一些合理的监管手段来确保这些公益项目更顺利的进行。

2 中国市政债券市场监管所存在的问题

2.1 市政债券市场存在着严重的财政监管真空

我国很多地方政府在融资平台进行投融资的时候，一般都会避开中央的财政监管进行市场融资，这种情况就使得我国中央监管被架空。地方政府通过投融资平台进行投融资，这个方式就是用市场机制来推动我国基础设施的建设。在这其中主要的操控对象就是地方的财政官员，以市场的名义来管理财政的事情，逐渐使其政策规范化，这样的情况无论是从经济的方面还是从政治的方式都具有很大的随意性。我国是权利单一制的国家，所以省级的政府实际都是从中央派出的，虽然名义上地方具有一定的自治财政权和自治立法权，但是我国的财政体系都是从上至下执行的，这就使得地方的财政权和中央的财政权很难分离。我国一般的市场监管只对那些权责自负单位有效，而对于那些由地方政府所建立的融投资平台等是没有效果的。因为财政是我国治理国家的一个重要组成部分，所以它的体系应该表现出我国治理国家的基本思路。为了避免我国的市政债券市场出现通货膨胀的现象，就一定要将市政债券机制包含在我国的财政管理体制中，并根据我国相关的法律规定使地方和政府分别去面对相应的问题。综上所述，我们可以看出财政部主要管理的地方政府债券试点只能满足地方政府融资的少数要求，再加上市场机制的约束和市场在对信息进行管理时会有漏洞出现，这些都使得我国在监管方面存在着架空的问题。

2.2 相关法律制度未能跟得上市债券市场的实践

我国目前的金融管理体系原则：“实质大于性质”，而地方政府通过城投债形式所发行的债券，已经远远超出了预算法的限制。虽然我国在十八大的时候还没有相关文件将城投债明确的进行规定，但是从现实的角度来看其预算法的修订已经落后于市政债券市场的实践。而且，我国还没有政府债券，以及国债和市政债券的相关上位法。即使有相关法律对其有规定，但是他的法律效力等级是非常低的。而上位法缺失的具体表现就是地方的政府债券并没有什么权威。地方政府可以通过建立一些相关的融资平台，以一般企业的身份进行发债，推动其拓宽融资渠道。我国目前一定要对政府债券市场进行有效的监管，一定要把国债和市政债券的监管位置放在发展的核心位置，如果存在与法律条例不相符的内容，应该及时对其进行更改。

2.3 我国还没有一个较成熟的地方系统评价系统

我国在早些年，为了防止地方政府出现自行举债的问题，相应的对其提出一系类的约束性条例，这些条例的出现也是我国在对地方信用等级评级方面存在着很大的缺陷。目前外部还无法评价那些参与到地方债券发行的省政府。但是实际上我国的评级机构一般都会在融投资平台在进行发债的时候，对当地政府进行评价，只是这些评价是不公开披露的。随着地方政府债券试点不断扩大，越来越多的评级公司都积极的参与到其中，但是由于还处于初步萌芽阶段，所以还没有一个套相对完整的体系，出现的问题也很多。例如：第一点：由于我国的权利较集中，所以我国的上下级都存在着连带责任的债务。如果僵硬的去理解这个问题，很容易理解为中央对地方要负全部的责任，这样一来地方政府也不存在信用等级这个事情，第二点：我国还没有建立相应的地方政府破产机制，这就使信用评价系统对地方违规行为或者违约损失率进行评价的时候要做出进一步的考虑。第三点：我国的地方政府也是国有资产的持有者，但是其是否具有偿还债务的能力，还要受到资产的核心部分和非核心部分的制约。一个地方的某一个项目运营情况会对这个地方的公共运行有着很大的影响，则面对评级的时候就应该看情况对其进行相应的去除。

3 中国市政债券市场监管的相关措施

3.1 通过财政机构自我监管从而推动市场更好的发展

根据软预算约束的形成机理，财政自律是市政债券市场稳定运行的基础，是市政债券市场监管的重要手段。首先，财政部门所处的全局性位置以及和中央银行在地方政府债务审慎管理方面的合作决定了财政部门相比一般金融监管机构具有独特的全局优势。财政部门不仅掌握地方政府性债务的全局情况，也能通过财政政策和货币政策的协调预判地方政府整体信用风险，具备对地方政府和投融资平台稳健运行进行监管的基础。除此之外，相比金融监管机构，财政部门在制定地方政府的信息披露规则方面也具有一定优势。以预算管理、政府会计和国库管理经验为基础，财政部门能够制定出适合我国市政债券市场的信息披露规则。

3.2 通过有效的监管竞争进一步激励市场监管效率的提升

我们一般认为市政债券市场的生态环境是由发行人、投资人、债券承销商、中介机构和市场监管机构共同构成的。所以在财政自律的前提下如何提升市场效率是监管机制重点考虑的问题。由于我国正处于转型期，所以市场监管机构可以通过发行准入门槛、信息披露细则、行业投向指导、资本充足率等规定来限制的行为，指导募集资金投向特定经济领域。这些干预手段和政府控制市场目标结构的目标相关，即金融行业的服务和产品会影响资源分配，需要以最有效的方式提供。这种有利于我们进行进一步的考虑，推动其效率进一步提高。我们对其进行具体的实施，发改委和证监会等都代表了经济项目审批的一方，而交易所市场和银行间市场所代表的则是监管的一方，他们各自都有各自的职责，而且其专业性也较强，都具有不可替代性，如果对其进行简单、统一的发售的话就会带来很高的发行成本，严重的情况下还会影响到市场的效率。从其本质上来看，实际所获得的收益有时候其实并不优于通过其自身的监管所达成的。所以我们可以认为，在金融协调机制方面，银行的市场和现实的交易场所是可以互通的，在这个过程中不仅可以更好的对其进行监管，而且也可以提高市场的效率，推动市场更好的发展。