关于完善我国政府间转移支付制度的探究

2018-12-08

新商务周刊 2018年3期

1　引言

转移支付是指公共部门无偿地将一部分资金的所有权转让其他主体使用所形成的支出。本文所研究的转移支付是指发生在各级政府之间的资金的无偿转移，也称为政府间转移支付。政府间转移支付是财政体制的重要组成部分，不仅是地方政府的重要的收入来源，而且是中央政府对地方政府财政行为进行调控、实现社会资源在全国范围内优化配置以及地区间收入公平分配的主要手段。

一般有三种模式：单一纵向转移，即中央政府对地方政府，上级政府对下级政府的财力转移；单一横向转移，即同级政府之间的财力转移，一般是财力富裕地区将其富余财力的一部分直接转移给财力不足地区；纵向转移和横向转移相结合。

实行转移支付的目标是弥补地方财政缺口，确保全国范围内实现最低标准的公共服务，稳定宏观经济运行，弥补政府间税收划分存在不足。其实质是一种财政补助，在很大程度上解决了中央与地方财政纵向不平衡和地区间财政横向不平衡的问题，规范了中央与地方财政关系。

2　我国政府间转移支付制度的现状

自1994年实行“分税制”财政体制改革以来，我国目前已初步形成了以税收返还为主的与社会主义市场经济相适应的转移支付制度。

分税制改革后，中央财政集中的收入虽然显著增加，但实际用于调节地区间差距的财力仍十分有限，且调节能力受到制约，现行转移支付分配数额主要采用基数法，实际上税收增长越快的地方,地方财力越大，转移支付力度有限,地区间财政不平衡程度较高。导致了税收返还主要返还到了富裕地区的现象,不利于各地区经济的均衡发展。

因此，现行财政转移支付制度没能有效地控制地区间财政能力差距的扩大，各地区政府提供公共服务和福利的财政能力仍然存在较大差异。不可否认，转移支付制度的实行，起到了一定的积极作用，推动了地区间基本公共服务均等化，调节了地区间财力和支出水平差距等。但转移支付制度本身在有效性、公平性等方面还存在着许多问题，地区间的横向财政不平衡问题仍然存在，特别是东西部地区。

转移支付制度存在局限性和弊端，不具有明显的均等化效应，结构尚不合理，资金分配办法不够公开，透明度不够，缺乏必要的法律条文的保障和合理有效的监管系统，审计监督工作做得不到位。只是相对规范了中央政府与省级政府之间的财政分配关系，但对于省以下地方财政分配关系并未作出明确规定。省级以下的地方财政权力小，入不敷出，难以自由发挥，基层财政压力大，突出表现在普遍存在的地方财政困难尤其是县乡财政困难。

3　完善当前转移支付制度的构想

3.1　进一步明确政府间事权和财权，并以法律的形式固定下来

针对我国政府层级过多，中央与地方财政分配不均的情况，应进一步转变政府职能，合理划分中央与地方的权限，中央与地方应根据实际情况分配各自的责任，明确各级财政事权与支出的范围，并以法律的形式确定各级政府的事权和支出范围划分，并且将其结果由权力机关通过立法加以明确。

3.2　优化转移支付制度，扩大支付规模，逐步建立纵横交错的转移支付制度

根据我国地区间财政分配不均的实情，可以实行纵向转移支付为主，横向转移支付为辅，纵横交错的政府间转移支付制度。对于较为贫困落后的地区，加大转移支付力度，给予适当的财政援助，缩短地区之间的财力差异。同时，扩大转移支付规模，加大横向转移支付的力度，提高中央政府的宏观调控能力。

3.3　完善省以下转移支付制度，明确转移支付制度的目标

现行的政府间转移支付制度对于省以下的转移支付并未做出明确规定，针对我国中央、省、地市、县、乡五级层级的情况，可借鉴西方国家的做法，减少政府层级，采用三级层级法。强化地方政府财力，加大对地方的转移支付力度，尽量多地将中央财政转移支付资金及自身财力分配到基层财政，完善省级以下的转移支付制度。政府间转移支付制度的目标不是单纯地促进市场经济的发展，也不仅仅只是资金的调度，而是要调剂地区间财政收入水平的差异，从而确保各地方政府在基本公共服务能力方面达到均衡。

3.4　调整转移支付结构，统一和规范标准，规范分配方法，加强对资金的管理分配

对于现行转移支付制度不合理的地方要进行调整，逐步取消不符合转移支付目标的税收返还和结算补助，纠正富裕地区与贫困地区的财政配套比例，规范专项补助的决策方法和过程等，统一和规范转移支付的标准。用“因素法”取代“基数法”，建立专门的分配和管理机构，加强转移支付资金分配的透明度，定期向社会公众公开，对转移支付资金的分配进行合理的规范，加强对转移支付资金的管理。