NGO参与国际反腐败合作的价值、方式及对我国的启示

李慧杰 张力伟

摘 要：NGO在传播价值理念、促进文化交流、搭建合作平台等方面具有不可或缺的作用，而且是政府外交的重要补充和辅助，我国在深化反腐败国际合作中应给予足够重视。在未来的国际反腐败合作中，应鼓励NGO多元化发展，使其找准自身定位、提升专业能力、有效整合资源、积极参与国际反腐败合作。本文试图对NGO参与国际反腐败合作的价值与方式进行梳理，以提升我国民众反腐败能力的必要性与迫切性的认识，助力我国社会组织大步“走出去”，积极参与国际反腐败合作。

关 键 词：反腐败；国际反腐败合作；NGO；社会组织

中图分类号：D924.3 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2018）11-0044-13

收稿时间：2018-10-15

作者简介：李慧杰（1986—），女，吉林长春人，吉林大学行政学院行政管理系讲师，德国斯图加特大学博士，研究方向为腐败治理；张力伟（1992—），男，辽宁营口人，吉林大学行政学院博士研究生，美国伊利诺伊大学香槟分校访问学者，研究方向为政治学、公共管理理论与实践。

基金项目：本文系吉林大学廉政研究与教育中心廉政建设专项研究课题“国际反腐败合作机制研究”的阶段性成果，项目编号：2017LZY016。

引 言

随着信息化时代的到来以及经济全球化的加速，腐败犯罪日益呈现跨地区、跨国境的趋势，反腐败已成为全球治理的重要议题。当前，我国反腐败斗争压倒性态势已经形成，下一步要形成国内反腐与海外反腐“两个战场”齐抓共管的工作格局，通过国际合作，在国际反腐的“第二战场”织密天网，击碎贪腐分子外逃梦，有力地配合国内“打虎拍蝇”反腐行动，将是“夺取反腐败斗争压倒性胜利”的制胜利器。[1]

党的十八大以来，我国不断加强、深化国际反腐败合作，在双边、区域性乃至全球合作中都取得了突破性进展。从APEC到G20，再到党的十九大后中国——东盟领导人会议首次发表反腐败联合声明、中拉共同行动计划，我国已系统、规模化地步入国际合作轨道，积极建设反腐败合作网络，参与构建国际反腐新秩序。通过国际协调与合作来深化国内反腐，不仅有利于推进党风廉政建设向纵深方向发展，而且是向全世界展示中国反腐决心、贡献中国智慧方案的重要举措，更有助于中国赢得国际反腐败的话语权。

放眼当下，在日渐多元化的全球治理体系中，主权国家仍是重要行为体。尤其在反腐败领域，主权国家可以通过双边或多边国际合作机制来发挥作用，政府间国际组织（IGO）由于其成员是具有主权的国家，因而在促进成员步调一致、维持管理国际合作秩序等方面亦具有较强的权威性。然而，腐败问题日益复杂的跨境、跨界形势使得主权国家和政府间国际组织的局限性作用日益凸显。作为承上启下、实现国内国际协调与合作的重要媒介、具有民间性与灵活性的非政府组织（包括国际性非政府组织INGO）在全球治理有效开展的过程中正扮演着越来越重要的角色。NGO因其在技能、信息、资源等方面的优势不可或缺地推动着国际反腐败合作，为国际谈判提供咨询建议，监督谈判进程甚至影响、改变国家权力的行使，帮助或者施压主权国家缔结国际条约。[2]据2013-2014年度《国际组织年鉴》统计，涉及反腐败领域的国际组织有50个，其中，政府间国际组织（IGO）有19个，国际性非政府组织（INGO）有31个①。INGO中如知名的透明国际不依附任何政治党派，着眼于全人类的共同利益，致力于提高国际社会对腐败及其危害的认识，促进世界各国反腐败斗争的顺利开展。随着NGO在全球范围内的蓬勃发展，从透明国际定期发布清廉指数到各类NGO积极向各国政府就廉政问题进言献策，提升民众反腐意识、营造社会反腐氛围，NGO在反腐败斗争中的潜在能量不可估量，但在反腐败合作中却未受到足够重视，相关研究也较少。NGO的非政治性、非营利性和志愿性使其活动范围能够跨越国界、跨越国家间关系，是公共外交的重要力量。[3]构建多样的NGO关系网络既有利于提升我国软实力，拓展海外反腐渠道，也有利于对政府间外交进行有效补充。为此，本文试图对NGO参与国际反腐败合作的诸多途径进行梳理，以期强化对NGO在国际反腐败合作中的地位与作用的认识，推进我国社会组织②大步“走出去”，让中国声音在国际舞台上更加有力。

一、NGO在国际反腐败合作中的价值

当前，国际反腐败合作已形成一个具有层次性的基本框架，主要包括：联合国主导下的政府间多边合作机制，区域间国家参与和主导的区域合作机制，国与国之间在双边层面上开展的合作机制。[4][5]其中，通過国际和地区性公约实现的合作机制愈来愈受到广泛关注，国际组织的作用亦十分明显，联合国、二十国集团、经合组织、国际刑警组织、世界银行等诸多国际组织就反腐败问题都在各自框架下建立了合作机制并积累了相当的经验。全球影响最大的反腐败INGO透明国际以推动全球反腐运动为己任，目前已在100多个国家成立了分会，③它同许多国际组织和各国反贪机构都保持着良好的联系，在开展廉政研究和反腐败信息传播、倡导政策改革、推动国家廉政体系建设以及促进落实国际多边条约等方面都取得了显著成效，并且积极促成了联合国将每年的12月9日确立为“国际反腐败日”，NGO的重要性越来越受到关注。《联合国反腐败公约》（以下简称《公约》）提出要推动“公共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组织”，多方共同预防和揭露腐败，体制内反腐携手体制外监督，充分压缩权力腐败的生存空间。根据现有文献，NGO在全球反腐败斗争中的作用是多方面的（见表1），而其在国际反腐败合作中的价值则主要体现在以下几个方面：

（一）汲取民间诉求、开展舆论宣传，是政府外交的重要补充

NGO成员来自于民众，生活在民众之间，想民众之所想，急民众之所急。NGO可以将民间单独的、零散的资源与能量汇聚起来，再借助网络、媒体的曝光推力，对腐败分子产生即时的、广泛的舆论压力，让自认为隐蔽的腐败分子无处可藏，以有效遏制权力寻租空间。如以色列颇有影响的国家廉政运动组织致力于传播每一个人都能为反腐败出一份力的理念，通过民众的广泛参与（举报热线、请愿、起诉等形式）来提高人们的道德和反腐意识、培育廉洁的社会风气，其重要作用已获得国际认可；印度尼西亚的反腐败妇女组织SPAK以家庭为切入点推广廉洁价值观，以解决日常微腐败问题，尤其对提高乡村民众对反腐的认识作出了重要贡献；印度反腐败平台IPAB网站集结民众力量，发布人们日常生活中遇到的各种行贿经历与腐败故事，同时还向民众传授如何应对与政府打交道可能涉及的微腐败问题，激发了各界力量参与反腐行动的热情，截至2017年国际反腐败卓越奖颁奖时，IPAB经验已被推广到30个国家和地区。

随着腐败犯罪的全球化，反腐败国际合作成为必然选择，但各国在政治、法律、文化等领域的差异始终存在，境外追逃追赃的成败在很大程度上依赖着国家之间纷繁复杂的外交关系。绕过可能带来的政治纷争与敏感的利益纠葛，NGO引領的“民间外交”不仅有利于消弭他国民众对我国反腐做法的一些误解，构建起追逃追赃的民间舆论联盟，对外逃分子进行施压，还可以在司法解释、语言能力、专业交流等方面寻求协助，进而促成两国关系新的增长点。

（二）在推进国际反腐败合作机制方面具有积极的作用

NGO有着多层次的网络联系、扎实的民众基础和多方信息来源，通过收集、发布、传播信息，主办国际或地区性会议，倡导、宣传政策主张，游说各国政府和有关国际组织等方式促进国际反腐败机制的完善和不断发展。在全球层面，NGO通过主办或参加国际会议、参与国际谈判、游说政府代表团等各种正式及非正式的方式，倡导政策改革、促进落实国际多边条约打击腐败；在国家层面，NGO以非党派的独立立场督促政府及相关机构提高透明度、履行反腐承诺。以透明国际为例：通过全球各地的分会，加强与有关国际组织和各国反贪机构之间的联系，开展廉政研究和反腐败信息传播，定期发布全球清廉指数排行榜，倡导、宣传廉洁价值观；开发反腐败工具，与各国合作推动其建构廉政体系，壮大反腐倡议网络，致力于推进国际反腐败统一战线；针对《经济合作与发展组织反贿赂公约》（以下简称《经合组织反贿赂公约》）提出反腐败立法与执法标准，透明国际每年发布报告监督各国的落实情况，通过施加影响以敦促政府履行承诺。在透明国际的重要推动作用方面值得提及的是《公约》的制定离不开透明国际对全球各行各业预防腐败伦理规范与行为准则的搜集与整理，在对联合国持续不断的游说、获得国际社会对腐败问题的关注之后，透明国际推动各国签署并落实了此全球性的反腐败公约。《经合组织反贿赂公约》——第一个国际性的反商业贿赂条约在达成之前，透明国际亦进行了大量的游说活动，并受邀参加经合组织工作小组，提供信息咨询、施加影响和推进讨论协商的顺利开展。

（三）广泛参与全球经济与社会事务，多层级合作网络不乏对反腐败议题的关切

NGO数量增长快速，覆盖议题广泛，在全球经济与社会事务中的影响力不容小觑。仅就国际NGO（INGO）而言，从19世纪中期的5个，两次世界大战过后几乎每年新成立的INGO都至少达100个，[6]到20世纪90年代继续迅猛增长，至2014年全球各类INGO总量已达60，272个。[7]据2013-2014年度《国际组织年鉴》列出的数据，涉及反腐败领域的国际组织有50个，可为反腐败贡献力量的法律、教育、文化、经济及社会发展等相关主题领域①的国际组织数量至少各有上千个。而且国际上在各个领域已有相对独立的反腐败组织网络，如贸易联盟反腐败网络、全球金融诚信、透明国际等，其又连同全球380个NGO组成《公约》联盟（UNCAC Coalition）②，从国际、区域及国家层面动员民众参与反腐败斗争。

联合国、经合组织、国际刑警组织、世界银行等国际组织都在各自框架下建立了反腐败合作机制，各自都有对NGO参与的规定，注意保持与NGO良好的关系：《公约》缔约国会议允许NGO以“观察员”的身份参会；《经合组织反贿赂公约》重视政府、政府间组织、商界和NGO共同努力打击国际商务活动中的贿赂行为，其反行贿工作组定期与相关NGO代表进行协商；NGO经常为世界银行下设廉政局提供重要调查线索、举报世行项目可能存在的腐败行为，还可依照相关程序申请世界银行反腐败项目的资助；国际刑警组织作为具有代表性的国际执法合作组织一直在加强内部法制体系建设，亦离不开NGO的促进与支持。

总之，NGO可以通过横向的网络联系和广泛的基层民众来动员社会资源，形成自下而上的组织力量，覆盖范围广、灵活度高，可以多方面对权力进行监督，及时揭露、谴责腐败行为，帮助提高各国政府与政府间国际组织的透明度，督促政府履行承诺，积极影响各主权国家和政府间国际组织的行动，等等。NGO的这些积极作用有赖于以下几点优势：[8]

首先，NGO的立场更为中立，有利于公平公正地开展工作。政府作为权力运行主体，兼具腐败行为监督者与被监督者的双重身份，私人部门牵扯到以利益为导向的市场活动，都不如NGO在国际反腐败合作中更具有独立性、非营利性、自愿性。NGO在政府和私人部门之外有自己相对独立的组织机构、资金来源和活动空间，组织成员有着较高的志愿性，且公益目标比较明确，监督者和被监督者分属两个不同的系统，使得NGO在反腐工作中可以更加客观和彻底。

其次，NGO可以整合多元反腐力量，提高反腐败工作的有序性。以往的社会反腐多以民众个体的事后参与为主，极易引起舆论发酵导致社会不稳定。鼓励NGO参与反腐败工作，可以突破个体参与的局限性、提高社会力量参与的积极性，多样化渠道畅通民意表达、开展反腐教育和培训，让分散、单薄的声音及时受到重视，提升社会反腐能力，从而起到反腐前哨和“减压阀”的作用，有利于反腐败工作的有序开展。

再次，NGO有利于促进国际交流与合作，与反腐败系统工程中的官方反腐互为补充更为有效。腐败问题是世界各国需要共同面对的难题，各国决策背景的差异以及对利益因素等的考量会导致不同国家间合作的不稳定甚至不配合，而NGO的非政府性也是其区别于行使公共权力的政府和政府间组织的根本属性，有益于摆脱主权国家在全球腐败治理多国合作中的局限性。

二、NGO参与国际反腐败合作的方式

（一）《公约》的参会机制——NGO申请成为观察员

为了促进不同国家间实现反腐败的国际合作，2003年召开的第58届联合国大会全体会议审议通过了《公约》，2005年12月14日正式生效。我国政府于2003年12月10日签署该《公约》，并于2006年2月12日正式生效。《公约》是全球第一个指导国际反腐败合作的法律文件，就引渡、司法协助、犯罪资产追回和执法合作等反腐败国际合作问题进行了规范，为各国国内的反腐行动、反腐败国际合作提供了坚实的法律基础和重要指引。截至2018年6月26日，《公约》共有140个签署国，186个缔约方。

《公约》缔约国会议是为了增进缔约国的能力和加强缔约国之间的合作并推进《公约》的实施，缔约国会议至少两年举行一次，秘书处职能由联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）行使，缔约国会议主席团由主席、副主席和报告員组成，从出席会议的缔约国代表中选出。2006年12月10-14日，《公约》第一届缔约国会议在约旦召开，来自55个缔约国、29个签署国及多个联合国专门机构约700名代表出席了会议。据《公约》官网最新数据显示：2017年11月6-10日，在奥地利维也纳召开的《公约》第七届缔约国会议有来自缔约国、国际组织等近1600名代表出席会议，50多个国家派部级以上代表团参会。腐败问题呈现出的跨国趋势使得一国之力难以独自承担起反腐败的重任，各国越来越重视国际合作，并陆续加入到在全球影响力较大的《公约》主导下的反腐败国际合作机制之中。而且大多数多边协定允许NGO以“观察员”的身份参加相关会议（包括年会），只要其符合相应领域公约对其专业性或代表性的规定和参与程序。根据《公约》缔约国会议议事规则，具有经济及社会理事会谘商地位的相关NGO可向主席团申请观察员身份，其他相关的NGO也可向主席团申请观察员身份。这些观察员组织虽不能参与事项表决，但可以出席全体会议，应邀在会议上作口头发言或提供书面报告，并收到会议文件。此外，NGO发出的声音还可以通过参加会议期间的联合国相关机构、政府间组织、NGO和UNODC主办的专题研讨（special events）传播出去。以《公约》第七届缔约国会议为例①：各国政要、联合国相关机构、世界银行、国际货币基金组织均出席会议，政府间组织如亚非法律咨询组织（AALCO）、国际反腐败学院（IACA）、国际刑警组织（ICPO）、经济合作与发展组织（OECD）均派出代表参会。特别需要注意的是，在参会的46家NGO观察员中，有26家机构组织专题研讨，都有透明国际的身影（但在如此重要的国际舞台上却未见我国民间力量出席）。《公约》的参会机制既是NGO尝试参与相关国际会议、参与国际事务、发出声音甚至影响决策的路径，也是快速了解各国情况、积攒组织资源甚至找到合作伙伴的有效途径。

（二）参与反腐败的激励机制——国际反腐败卓越奖

每年的12月9日被联合国确立为“国际反腐败日”，值国际反腐败日之际将为反腐败作出卓越贡献的个人和组织颁发“国际反腐败卓越奖”，以提高国际社会对反腐败的认识，促进社会各界积极参与反腐败行动，联合起来促进《公约》的执行。

国际反腐败卓越奖（Sheikh Tamim bin Hamad Al Thani Anti-Corruption Excellence Award）②是由卡塔尔政府于2015年11月在俄罗斯圣彼得堡召开的第八届国际反贪局联合会上宣布设立的，到目前为止已举办两届颁奖仪式。国际反腐败卓越奖设置了四类奖项：一是反腐败终身成就奖，表彰为国内或国际反腐败议程作出持久且杰出贡献者；二是反腐败教育与研究奖，表彰通过研究、出版和教育相关工作，在反腐败领域拥有同行认可的杰出个人和组织；三是反腐败青年创造力和参与奖，表彰由青年人设计和领导的适当时可由NGO或民间团体支持的反腐败项目；四是反腐败创新奖，表彰提供创新性和突破性反腐败工具的个人和组织。

首届颁奖仪式于2016年12月9日举行，全球共有3名个人和4个机构获奖，获奖机构中除一学术机构外其余均为NGO。其中NGO中的TM Music、希腊青年反腐败网络（ACYG）荣获反腐败青年创造力和参与奖；阿富汗ArtLords荣获反腐败创新奖。TM Music青年团体透过音乐呈现社会中萌生的重大问题、传递强烈的反腐讯息，在全国开展有效的反腐运动；希腊青年反腐败网络（Anti-Corruption Youth Greece）作为独立的非政治、公益性组织，号召15-30岁的年轻人一同抵抗腐败问题，追求廉洁、透明的社会环境，谋求为希腊、欧洲乃至全世界带来改变；阿富汗ArtLords通过艺术的柔性力量传递和平建设理念，旨在促成民间参与、构筑社会信任，在国内倡导责任与社会改革，在国际舞台上为国家进行正面宣传。

在2017年12月8日举行的第二届颁奖仪式上，全球共有4名个人和2个机构获奖，2个获奖机构SPAK和IPAB均为NGO。印度尼西亚的反腐败妇女组织SPAK（Saya Perempuan Anti Korupsi）荣获反腐败青年创造力和参与奖，该组织通过以家庭为中心的方式、建立良好的家庭价值观来促进反腐败斗争，以及解决日常活动中的贿赂、酬金和贪污等腐败问题，加强和提高了印度尼西亚社区民众对反腐败的认识。印度的反腐败平台I Paid A Bribe （IPAB）荣获反腐败创新奖，IPAB为民众提供了一个便利的空间来发表有关反腐败的案例和经历，是世界上最大的在线众包反腐败平台。IPAB自2010年8月15日推出以来，访问量已有约1500万次，记录了1000多个市镇超过36000笔贿赂，金额约4.3亿美元。IPAB网站由班加罗尔一家NGO Janaagraha（人民的力量）创建，是一项利用民众的集体力量解决腐败问题的特殊举措，现已被推广到亚洲、非洲、欧洲、南美洲和北美洲的30个国家/地区，IPAB 已成为一个全球公认的反腐败斗争创新平台。

在个人获奖中，来自中国北京师范大学刑事法律科学研究院的王秀梅教授荣获反腐败教育与研究奖，是国际反腐卓越奖的唯一中国获奖人。王秀梅教授是首个获得国际刑法学博士学位的中国人，率先在中国大学与联合国之间建立了以反腐败为重点的合作关系①，在制定、指导和促进反腐败实践和协议中发挥了举足轻重的作用，并凭借深厚的研究背景和丰富的应用经验获得了业界认可。作为北京师范大学刑事法律科学研究院的教授暨G20反腐败追逃追赃研究中心执行主任，王秀梅教授与同仁们一道积极推动将G20反腐败追逃追赃研究中心建设成国家智库，为预防和惩治腐败犯罪提供智力支持，为二十国集团联合打击腐败犯罪提供政策性参考。此次获奖不仅是对王秀梅教授个人参与反腐败教育研究工作的肯定，也是国际社会对中国反腐败取得巨大成绩的肯定和认可。国际反腐败卓越奖对NGO的努力特别予以肯定，一是源于NGO在拓展国际和国内民众支持方面所充当的重要中介，二是不同类型的NGO多方尝试、创新宣传和斗争手段在激活自下而上的反腐力量中有着重要作用，亦为其他有识之士提供了示范性参考。因为这一平台，使各国政府、政府间组织、科研机构、反腐斗士和NGO之间有了彼此加深了解、深入交流的机会，亦开阔了各方解决问题的视野。

（三）参与国际反腐败的机构机制——制度实践

《联合国宪章》规定：NGO在联合国经济和社会理事会（以下简称“经社理事会”）享有“谘商地位”，NGO能够在联合国系统中不同程度地参與或影响一些重大国际决策，故获取谘商地位是NGO参与联合国事务与国际事务的重要途径。机构机制独立于谘商制度①，即NGO（不管是否有谘商地位）在参与联合国事务的实践中，均可同联合国体系内从事发展活动的许多机构建立起制度和运作上的联系。

第一，与关注负责NGO事务的相关机构建立联系。与联合国机构建立合作关系，是NGO提升其国际地位的重要途径之一。联合国体系内相关机构对NGO给予重视，不仅为NGO的参与提供了机制性保障（谘商地位），还于2001年4月成立了联合国非政府组织（NGO）非正式区域网络，旨在加强NGO间的联系②，促进NGO能力建设，推动其与各国政府和企业界建立合作关系。但取得联合国经社理事会谘商地位并不是NGO与联合国系统机构合作的先决条件，不管是否有谘商地位，NGO都可同联合国体系内从事相关活动或负责联络协调的机构建立联系。涉及的机构包括联合国经社理事会下设的非政府组织委员会③、联合国秘书处新闻部下设的非政府组织科、联合国秘书处经济和社会事务部下设的非政府组织科及联合国非政府组织联络服务处。如联合国非政府组织联络服务处的主要工作包括“帮助联合国及其下属的组织和机构发展同非政府组织的联系与合作，同非政府组织以及其他联合国机构联合组织会议和其他活动，同非政府组织围绕社会经济发展问题保持经常性的信息交流等。”

因此，若NGO想要参与国际反腐败的相关活动，首选应向《公约》秘书处联合国毒品和犯罪问题办公室（UNODC）咨询相关信息和了解机会，可争取经社理事会的谘商地位④，以便能更充分地参与国际重要会议、进一步影响国际决策。除此之外，建议NGO适时与关注负责NGO事务的相关机构建立联系，在重要问题上保持经常性的信息交流，以便及时获知重要活动通知、技术援助与项目资助等信息，所涉及的重要机构及供NGO查找的重要资源链接如下（见表2，表3）：

第二，加入合作网络，加强与其他组织的交流与合作。除联合国系统，二十国集团、经合组织、国际刑警组织、世界银行等国际组织都在各自框架下建立了反腐败合作机制，各自都有对NGO参与的规定，如世界银行接受NGO等机构以及公民个人的举报，NGO亦可依照程序申请世界银行反腐败项目的资助，等等。此外，NGO合作网络对国际组织主导下的多元参与补充也不容忽视。以《公约》联盟（UNCAC Coalition）①为例：联盟成立于2006年8月，由遍布全球100多个国家的380个NGO组成，为《公约》在国际、区域及国家层面开展动员工作。联盟的管理机构是一个由12人组成的协调委员会，委员会任期2年，秘书处设在透明国际。联盟成员包括欧洲资讯公开、非洲开放管理中心、基督关爱援助、英联邦人权倡议、全球反对贩卖妇女联盟、全球金融诚信、全球见证、独立劳动公共服务联盟、社会经济权利与问责项目、税收正义网络、泪水基金、透明国际以及贸易联盟反腐败网络等组织。

《公约》内容框架是综合性的，工作权利、民主管理、经济及社会发展、环境和私营部门的问责等许多相关领域的NGO都能参与其中。联盟（UNCAC Coalition）通过网站、电子邮件及专门工作组加强成员间的信息交流、支持各国NGO促进《公约》履行的各种努力。联盟成员可作为观察员参加《公约》缔约国会议，并可通过与政府代表会面，提交报告，举行新闻发布会，发表简报、博客和新闻稿等形式，正式或非正式地施加影响。

在司法领域，我国检察机关对外交流合作的深度和广度不断深化，是反腐败国际合作的典范，基于此枢纽带动更多力量参与有着非凡意义，也值得其他机构学习并构建自己领域的国际交流平台。2006年，我国发起成立了国际反贪局联合会（国际非政府组织），目前已拥有超过300名团体会员和2000名个人会员。[9]国际反贪局联合会年会曾先后在北京、澳门特别行政区、天津举办，原中国最高人民检察院检察长曹建明曾两次当选国际反贪局联合会主席，对于《公约》的有效实施、各国反贪执法机构间的交流与合作，我国检察机关始终发挥着重要作用。我国检察机关在打造全球检察事业共同体上的影响仍在逐步扩大：除了国际反贪局联合会，还在发展完善国际检察官联合会、上合组织成员国总检察长会议、中国—东盟成员国总检察长会议多边机制，发起成立金砖国家总检察长会议机制，建立中越、中哈边境地区检察机关直接合作和定期会晤机制等方面，积极推动构建公平公正的“一带一路”国际法治环境。

三、我国NGO参与国际反腐败合作存在的问题

在反腐败问题上加强国际合作已达成全球共识，并成为国际反腐败斗争新的发展趋势。NGO可以将地方、区域甚至全球层面的政治连接起来，因其有动员民众的潜力，有专家和媒体资源，更能组建不同层次甚至跨越地域跨越机构边界的行动网络来影响国家和国际政策，其影响力不容忽视。如1993年成立的透明国际在《公约》和《经合组织反贿赂公约》制定中就起到了一定的作用。我国一系列反腐举措——国家惩防体系建设、建筑行业廉政公约、北京奥运反腐、反商业贿赂法、财产申报制度等，其背后都有着透明国际力图影响的身影。[10]

从2014年的APEC《北京反腐败宣言》到2016年的G20《二十国集团反腐败追逃追赃高级原则》，再到越来越多的中国人在知名国际组织中担当重要职务，我国在全球反腐败斗争中的影响力正通过多种途径日益扩大。作为官方外交的重要补充，作为国际反腐的新兴主体，NGO在我国起步较晚、发展缓慢，是我国持续提升国际地位无法回避的短板。若同时通过民间声音传播我国的反腐决心与外交理念，利用多种渠道展示真诚、友善的形象，将会大力促进国际交流、夯实民心基础，既有助于消除西方舆论对我国反腐败工作的误解、偏见甚至恶意攻击，也有助于通过NGO“走出去”战略让中国智慧在国际舞台上得以凸显，为廉洁“一带一路”保驾护航。

虽然我国检察机关构建的司法合作网络在不断扩大，但其他领域的组织参与反腐败积极性有待提高，我国尚未有社会组织参加《公约》缔约国会议，也未加入《公约》联盟（UNCAC Coalition），目前频频在国际舞台现身的我国社会组织也只有全球化时代犯罪与刑法国际论坛①，力量难免单薄且缺乏多样性，与欧美国家仍有着较大差距。我国在NGO的国际参与上还存在一些问题：

其一，NGO因其独立性、非营利性，可以帮助政府承担一部分服务职能，但有些NGO违规从事营利性活动，业务活动超出章程规定范围，特别是贪贿等腐败问题会严重影响其公信力。[11]与西方NGO快速发展的客观事实相比，对其的规范化引导也急需跟上，在社会组织助力多样化的反腐败教育之前，其自身及组织成员应始终坚守“不敢腐”“不能腐”“不想腐”的思想防线。

其二，我国NGO数量总体偏少，社会对NGO普遍认知度不高，参与积极性不强，除微博反腐、网络舆情温州703网、学术智库研究之外，几无NGO专门关注反腐败议题。在全球层面上，我国落后于国际社会数量众多、种类繁杂、迅猛增长的社会组织网络，国际化水平较低，参与全球治理的经验不多、活跃度不够，尚未形成与政府、企业、学界、媒体互动的合作网络，也欠缺构建海外关系网络的各种资源。

其三，在我国，长久以来是政府主导反腐败行动，虽然民间反腐形式多样，但仍主要贡献于零散的个人举报，NGO参与的意愿与能力不足，不能为民众诉求提供渠道亦无法在国际舞台上连通民意，远跟不上我国积极参与全球治理的步伐。我国本土NGO国际化视野与专业性欠缺，缺乏自己的知识生产体系，缺乏相关议题的人才储备与团队建设，致使其正式、非正式途径都尚未获得人们的关注，在国际影响方面作用更是有限。我国民众意识提升型NGO与专业型NGO的融合目前还是空白，中间仍需知名科研机构或精英人士进行牵头连接，还不能做到各司其职、形成稳固的合作伙伴关系。

在反腐败领域，我国本土NGO力量还比较弱小，网络反腐以“温州703网站”为代表的民间“信访办”日益受到人们的关注并与体制内反腐开始良性互动，但在全球腐败治理格局中，我国NGO的贡献较国际NGO相差甚远。在我国深化国际反腐败合作的契机下，应加快发展并规范本土NGO，打造国际反腐斗争中的软力量、推进反腐败主体多元化，以进一步提升我国参与国际反腐败的影响。

四、NGO參与国际反腐败合作对我国的启示

党的十八大以来，我国反腐败国际合作已取得长足的进步，我国的反腐败工作在国际上逐步从“幕后”走向“台前”，我国对于反腐败的重大成果已经得到国际上的认同。[12]在今后的全球腐败治理中，我国地位的提升除了政府对国内腐败趋势的有效遏制外，还要注意强化我国的社会效能，鼓励我国社会组织积极参与国际反腐败议题，通过创造良好条件，形成合力，注重与国际组织携手打击腐败，从而在全球中扩大自己的影响力：

其一，逐步完善我国社会组织助力反腐败相关规则。一是应逐步完善社会组织助力反腐败的相关规则，鼓励并规范不同种类社会组织的参与，在推动命运共同体进程中联手NGO“走出去”，创新我国对外援助机制，努力在民心相通上各放异彩。二是加强我国社会组织的能力建设，畅通社会组织在国际事务上的联络协调机制。三是加强社会组织之间以及社会组织与其他机构间的沟通与协作，增强并共同维护在全球治理中的地位。

其二，搭建我国社会组织国际交流平台。我国的社会组织应借助国际组织的优势资源，注重与联合国相关机构、国外NGO保持联系和开展交流活动，在思想、技术、组织建设等方面获得指导，在资金方面获得支持。在国际议题上，主动联系联合国关键机构以获取相关信息，争取展现自己、提升能力的机会。此外，我国的社会组织还应与行业协会组织、平台联盟（如《公约》联盟）等加强沟通和交流，这将有利于拓宽交流合作渠道、扩大国际影响力。

其三，我国的社会组织要进一步提升独立性、专业性与创新性。国际反腐败奖项多颁给在国际反腐败工作中有重要建树的机构，评奖机制是成绩的认可、是标杆的树立、是典型经验的推广，因此，国际参与经验较少的社会组织可以多关注相关信息，找准自己定位，学习获奖NGO的相关经验，主动与其联系争取合作开展活动的机会。

其四，重视反腐败国际合作途径的多元化。充分利用社会力量（尤其是学术团体）的桥梁作用，重视专家资源与NGO资源的对接，加强社会组织和行业协会在反腐败领域的监督作用（特别是工商类），鼓励“走出去”，积极拓展我国在国际社会各个层面的沟通与交流，通过民间外交推进我国社会组织同其他政府及NGO的互助、互信，为我国国际反腐败合作在深度和广度上扩展空间。

我国传统的社会组织往往缺乏国际化视野，因此，在全球化、网络化时代，我国的社会组织可以借助已有平台，注重资源链接，不断提升自身能力，发出自己的声音、提高国际知名度，继而积极参与国际反腐败合作。

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（责任编辑：马海龙）

On NGO's Participation in International Anti-Corruption Cooperation： Its Value，Mode and Enlightenment to China

Li Huijie，Zhang Liwei

Abstract：It has been widely agreed that international cooperation should be strengthened in fighting against corruption，but little research has been done from the perspective of NGO participation.NGO advocates and disseminates information，promotes cross-cultural communication，and can build networks for cooperation，which makes it necessity and important assistance to the government's official diplomacy.Therefore，the role of NGO should be emphasized in China's international anti-corruption cooperation.With a review of the NGO function and participation in the international cooperation when fighting corruption，this article indicates the necessity and urgency of involving the civil society into the corruption fight； meanwhile，Chinese NGOs could grasp this opportunity and facilitate 'Going Out'.In future，for the sake of China having more appetency on the international stage of fighting corruption，the problems need to be solved that how to motivate Chinese NGOs to develop in a diverse way，the position and expertise of NGOs，NGO resourcing，etc.

Key words：anti corruption；international cooperation of anti corruption；NGO；social organizations