美国特朗普政府贸易政策成因及其对策研究

摘要：特朗普政府对华贸易政策转向，有着深刻的经济社会背景，不仅得到了美国传统建制派精英上层人士的支持，也迎合了中下层白人社会群体的诉求。中美贸易摩擦有扩大化并发展成为贸易战的趋势，对此我们要高度警惕，对其长期性、复杂性和严峻性要有充分研判。对美国贸易保护主义政策要予以有力的回击，为争取对美和谈成功创造有利条件，坚定不移地实施改革开放战略，构建更加开放和自由的贸易新格局。

关键词：贸易政策；转向；原因；应对措施

一、 引言

美国特朗普政府执政以来，在贸易政策领域采取了一系列令人眼花缭乱的举措，退出TPP、重谈北美自贸协定，提名鹰派人物掌控经贸管理部门，以国家安全为由对进口至美国的钢铁和铝分别征收25%和10%的关税，针对中国实施了一系列贸易保护主义执法行动，貌似要在全球发动一场贸易战，尔后又快速宣布与欧盟达成消除关税和贸易壁垒相关协议。这种转变背后有着深刻的历史和现实原因，不仅仅是短期政治周期的反应，有可能是一种趋势性政策转变，这就是要重新塑造以美国为中心的全球贸易格局，将中国定位为“战略竞争对手”，对中国经济发展实施遏制战略。本文拟就特朗普政府贸易政策转变的重要特征进行概括，并尝试从历史和现实的角度分析其转变的原因，进而从国家贸易政策和企业应对策略两个层面提出相关建议。

二、 特朗普政府贸易政策特征

1. 退出或威胁退出多边贸易治理机制，寻求更加有弹性的双边协定机制。2017年1月23日，特朗普宣誓就任总统后正式宣布美国退出跨太平洋伙伴关系协定（TPP）。时任白宫发言人斯派塞（Sean Spicer）表示，“这个措施迎来美国贸易政策的新时代，特朗普政府将寻求与全球各地盟友的双边自由贸易的机会”。2017年3月，美国在总统贸易政策议程年度报告中提出，WTO争端裁决不能自动改变成员国法律和行为，《乌拉圭回合协定》条款及其实施，如果与美国法律规定不一致，将不具有效力。此外，美国还通过对WTO上诉机构成员遴选程序安排对世贸组织进行着微妙的抵制。2017年8月，美国发起修订北美自由贸易协定（NAFTA）谈判，寻求非强制性争议解决机制，并要求在NAFTA设置日落条款，也就是除非三国一致同意，协定满五年后自动终止。2018年7月25日，美国总统特朗普与欧委会主席容克举行会晤并在记者会上宣布，美欧双方已就将致力于消除关税和贸易壁垒达成一致，以缓和当前一触即发的贸易战紧张情绪。

2. 提名“鹰派”人物掌控对外经济贸易主管部门，对中国贸易保护主义意识形态占上风。特朗普政府执政以来，所提名的执掌对外经贸主管部门的内阁级成员清一色被称为对华“鹰派”人物，在意识形态上主张贸易保护主义，对华态度尤其强硬。其中，担任美国贸易代表的罗伯特·莱特希泽（Robert Lighthizer）曾担任国美国副贸易代表，在20世纪80年代对日贸易战中一战成名。最近几年，积极倡议美国实施更加强硬的贸易路线，莱特希泽认为，1994年以来的美国贸易政策全盘错误；WTO争议解决机制是一个错误的机制，超越了成员国授权；中国对美国和全球经济构成威胁，美国是不公平的自由贸易协定的受害者；美国可以挽回因贸易政策不利导致的局面，并应当采取更加具有进攻性的措施护美国产业和工人。担任国家贸易委员会主席的彼得·纳瓦罗（Peter Navarro），曾经出版过《致命中国：美国是如何失去其制造业基础的》《中国战争即将到来》《卧虎：中国军事化对于世界意味着什么》等不被主流经济学界认可的著作，是一个比较极端的对华鹰派式人物，认为中国在经济和军事等各方面构成了对美国的威胁，呼吁“帮助和保护美国和美国人的家庭——不要购买中国制造”。担任商务部长的威尔伯·罗斯（Wilbur Ross），2016年，罗斯和纳瓦罗合著题为《特朗普经济计划：贸易、监管和能源政策》的论文，对特朗普经济计划进行系统辩护，包括把制造业的工作机会带回美国、对中国采取强硬的贸易政策等。

3. 以“公平贸易”之名，大行贸易保护之实，尤其对中国实施“贸易遏制”战略。2017年3月，美国贸易代表办公室在《2017年度国别贸易壁垒评估报告》中，列举了中国对美国存在的所谓违反WTO规则或破坏公平贸易的贸易壁垒措施，涉及知识产权、产业政策、政策透明度、法律框架等一系列问题。11月，美国商务部对从中国进口的通用铝合金板发起双反调查，这是美国25年来商务部首次自主发起的贸易救济调查。2018年1月，特朗普政府对光伏产品和洗衣机采取保障措施并分别征收30%和50%的关税。3月，特朗普政府以国家安全为由对所有来源的进口钢铁和铝产品全面征税，税率分别为25%和10%。6月15日，白宫宣布对总额500亿美元1 102种中国商品征收25%关税。7月6日12时正式开征340亿美元商品，剩余160亿美元商品进入进一步评估程序。6月18日特朗普指示美国贸易代表确定价值2 000亿美元的中国商品，如果中国采取报复性措施并拒绝改变贸易“不公平”做法，将额外征收10%的关税。随后特朗普宣称进一步升级至5 000亿美元，基本覆盖了中国出口美国的全部商品。

三、 特朗普政府贸易政策成因分析

至此，我们理解，特朗普政府所实施的贸易政策，就是要按照美国的意志建立新的国际贸易格局，与欧盟、日本等发达国家联手改革世贸组织，把中国等认为不符合其标准的国家排除在外。这既有特朗普总统本人及其班子对中国的态度原因，也有国际产业链分工调整对美国传统产业机构影响的深刻经济背景，具体分析如下：

1. 国际产业链分工调整下美國产业和金融发展失衡因素。近几十年来，欧美等发达国家大力发展研发和生产型服务业，传统制造业轻型化，大量依赖于劳动力和自然资源消耗的制造业转移至以中国为代表的发展中国家。与此同时，美国长期以来所形成的负债消费模式，导致美国居民储蓄率严重偏低，以2017年为例，美国国民储蓄率仅占GDP的17.5%，远远低于中国45.5%的水平。由于美元作为国际储备货币和大宗商品结算货币地位的现实条件，贸易盈余国家不得不将所持有的大量对外贸易收入以美元货币或美元资产的形式持有并回流至美国，对美国形成贸易赤字，实质上是填补了美国长期以来低储蓄和高投资之间的缺口。这一美元流通模式是国际产业链分工合作和国际金融发展不平衡所造成的。由于产业链调整下就业模式转型困难，传统美国制造产业竞争力确实有所下降，造成了“锈带”地区就业困难和传统产业工人收入持续下降。这给政治人物以口实并获得这些地区选民的支持，认为贸易顺差国家夺走了其就业机会，这是美国政府贸易保护主义兴起的经济根源。

2. 特朗普本人及其经贸政策班底对中国态度因素。美国外交史家米德认为，特朗普是“70年来美国人首次选出的与处于美国战后对外政策核心的政策、观念和制度都格格不入的总统”。特朗普政府执政以来所实施的一系列保护主義贸易政策，有着深刻的对美国传统贸易政策认知和对中国态度的烙印。整体而言，特朗普认为“国内投资和净出口的增加是实现经济增长的前提，而经济全球化和前几届政府失败的贸易、税收、监管和能源政策却导致了美国国内制造业投资下滑和净出口长期为负”。这一观点自其宣告参选美国总统以来始终如一。2016年8月8日在底特津经济俱乐部的竞选演讲中，特朗普声称其经济政策的核心就是“美国优先”，除了减税、放松金融监管之外，非常重要的一项就是退出TPP，与贸易伙伴重新谈判更加有利于美国的双边经贸协定，从而将制造业和就业机会重新带回美国。在就任后首次国会演讲中，特朗普表示，“我坚信自由贸易，但它同时必须是公平贸易”。2017年12月19日，《美国国家安全战略报告》首次将中国定位为“战略竞争对手”，在该报告发布时，特朗普演讲称，“想要抓住未来的机遇，首先要从过去的失败中吸取教训。多年来，民众们对华盛顿的政客们只有一次又一次的失望——他们早已忘记应该尊重美国人的意见，应该为国人争取权益——这些前任的领导人在经贸谈判中将利益拱手让人，更导致上千家美国工厂、数以百万工作岗位流失境外”。

3. 以“公平贸易”为旗号的美国贸易保护主义传统因素。从美国对外贸易政策的历史视角来看，自由贸易政策从来就没有当然地成为最优先的政策选择，相反，以“战略贸易”、“公平贸易”为旗号的各种贸易保护主义倒是在很长的历史时期大行其道。美国立国之初一直持续到19世纪末，政府一直将关税和其他贸易保护措施作为提高政府收入的一个工具。1930年，为应对大萧条通过了臭名昭著的《斯穆特—霍利关税法》，其中将农产品平均进口关税税率从38.2%提高到55.3%，引发了相关国家高筑贸易保护壁垒，世界贸易额从350美元下降到1933年的120亿美元。第二次世界大战后，美国以占世界GDP总量三分之一份额的地位，开始大力倡导自由贸易。但是，到了20世纪70年代，随着西欧和日本经济崛起，美国经济实力相对下降，美国以所谓“公平贸易”为旗号，频繁针对日本企业实施包括配额、自动出口限额、反倾销、反补贴等贸易保护措施。2008年次贷危机后，特别是近年来随着中国经济取代日本成为全球第二大经济体，美国国内忧虑情绪上升，贸易保护主义反弹。因此，从历史上看，贸易保护主义在美国有着深厚的土壤，这充分反映了美国现实主义外交策略选择，当本国企业实力雄厚竞争力较强时，则高举自由贸易，当本国企业竞争力处于下风时，则频繁以“公平贸易”为口号大举实施贸易保护主义政策。

4. 美国国内政治选举周期性因素。外交是内政的延续。正如美国学者罗伯特·普特南（Robert Putnam）所分析的结论认为美国贸易政策是国际政治和国内政治交织作用的产物。美国贸易政策也是美国总统、国会议员、利益集团和普通选民之间相互博弈的结果。特朗普以反建制派形象参选并最终赢得了美国总统宝座，助其赢得竞选的票仓除了传统共和党大本营外，很大一分部来自美国社会中下层白人和传统蓝领工人，这不仅让特朗普在关键摇摆州大获全胜，更是拿下来传统上属于民主党票仓的宾夕法尼亚州、威斯康辛州和密西根州。这些人士在经济全球化产业变迁中就业困难、收入长期停滞甚至较大幅度下滑，加上自身学历和专业技能无法得到有效提升，难以顺应产业转型升级，从而成为贸易保护主义的中坚力量。在他们看来，无论是民主党还是共和党的建制派，都在忽视甚至欺骗美国的民众，都在与经济精英同流合污，合伙侵吞全球化带来的利益。这一因素是理解特朗普政府退出TPP并在全球范围内高举“公平贸易”大旗实施贸易保护主义政策的关键。可以预判，特朗普政府执政期间，尤其是在面临中期选举以及谋求连任竞选期间，这一政策底色不会发生根本性改变。

与此同时，我们也要看到，美国高科技产业集团在全球范围内的竞争力依然处于强盛期，在全球企业500强排行榜中，美国仍然以126家的总数量位居榜首。这些跨国公司在全球广泛布局，是自由主义贸易政策的坚定拥护者，也是共和党的执政基础。2018年7月11日，美国参议院以88票比11票通过了一项非约束性决议，要求国会在美国政府加征关税方面发挥更大作用。虽然这份决议更多是一个象征性警告，无权要求改变白宫相关做法，但舆论普遍认为这表明国会对特朗普总统近期频繁的加征关税政策的不满。参议员杰夫·弗克称，这是对于总统滥用贸易权力的谴责。

四、 我国应对政策建议

总的来说，特朗普政府贸易政策的转向，反映出美国在高企的全球战略目标和不断下降的国力之间寻求的一种平衡。按照特朗普的说法，就是只有“美国优先”才能让“美国重新伟大”。考虑到我国作为全球最大的出口国和美国作为全球最大的进口国，贸易政策的转变无疑将给我国带来更大的压力。对此，我们建议采取以下措施进行应对：

1. 充分认识到特朗普政府政策转向给中美贸易摩擦带来的长期压力和严峻形势。仔细分析美国对中国加征关税的具体行业和领域可以发现，美国对中国征收关税的是中国计划重点支持发展的高新技术产业，例如新材料、航空、新能源汽车、通讯设备等，目标是遏制中国进行相关产业转型升级，充分展现了特朗普政府贸易霸权主义冷战思维。我们要充分吸取美日七八十年代贸易摩擦的教训。自20世纪60年代末到90年代初，美国和日本之间经历了6次较大规模的贸易摩擦，美国频频以日本政府对企业违规补贴、日本企业侵犯美国知识产权等不公平手段获得竞争优势为由发难，日本则通过自愿限制对美国出口、取消国内关税、开放国内市场等方式应当，但终究无法解决双方长期贸易失衡问题。最终，美国对日本发动了金融战和汇率战，通过“广场协议”逼迫日元在短时期内兑美元大幅度升值，重创了日本出口产业。加上日本政府在货币政策方面一系列误判和失误，造成国内股票和房地产资产泡沫短期内急剧膨胀，最终酿成了1991年“平成泡沫”破裂，日本经济陷入了资产负债表衰退阶段，再也没有资格挑战美国经济霸权。对此，我们要有清醒认识，美国贸易政策的转变，是美国对华战略的重大转折的一部分，后续如果管控失当，不排除美国通过贸易、金融、汇率甚至军事等方式全面遏制中国发展，我们要充分认识并做好长期应对准备。

2. 短期内从战术角度予以有力反击，为最终和谈成功争取有利时机。针对美国6月15日声明，中国国务院关税税则委员会决定对原产于美国的659项约500亿美元进口商品加征25%的关税。中国外交部当日声明，“如果美方出台包括加征关税在内的贸易制裁措施，双方谈判达成的所有经贸成果将不会生效”。针对美国挑起的贸易战，中国政府予以了有力反击，并将反击重心落在特朗普竞选总统期间重要票仓所在的农业和制造业所在州，起到了较好的成效。但我们仍需认识到，打贸易战不是中国的初衷和目的，是不得已而为之，目的是以打促和，同时可以主动扩大从美国进口，通过互利共赢缓解中美贸易失衡，避免经贸脱钩，让经贸关系继续发挥“压舱石”的作用，争取为后续的谈判争取更加有利的时机和条件。

3. 以此为契机深化改革举措推动新一轮改革开放。应当清醒认识到，我国在科技创新、核心关键技术、高端制造、金融服务等相关领域和美国还存在较大差距，我们在基础科学研究方面存在较为明显的短板，美国本次对中国在实施产权保护、市场准入等方面的诉求与我国改革开放的方向并行不悖。对此，我们要以这次中美贸易战为契机，坚定不移地推动新一轮改革开放，深化改革举措，克服妨碍市场经济运行的体制机制方面的障碍。

4. 坚定维护全球多边自由贸易体制，积极发展双边合作。我们国家是全球化和自由贸易的受益者，我们应当坚定维护WTO等全球多变贸易体制，积极发展双边合作。通过WTO等多边组织，广泛宣传我国改革开放自由贸易政策，反对各种形式的贸易保护主义，加快自由贸易区、自由贸易港建设，营造宽松有序有競争力的投资环境，打造开放互利共赢的全球自由贸易新格局。

五、 结论

特朗普政府贸易政策调整，尤其是对华贸易政策转向，有着深刻的经济社会背景，不仅得到了美国传统建制派精英上层人士的支持，也迎合了中下层白人社会群体的诉求，成为美国共和党和民主党目前不存在重大原则性分歧的议题之一。中美贸易摩擦有扩大化并发展成为贸易战的趋势，对此我们要高度警惕，对其长期性、复杂性和严峻性要有充分的研判。对美国贸易保护主义措施予以有力反击的同时，积极主动扩大对美国进口力度，争取各方有利因素，尤其是经贸界有识之士的支持，继续发挥经贸压舱石的作用。同时，我们要保持战略定力，坚定不移深入推进改革开放，构建更加开放和自由的贸易格局。

参考文献：

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作者简介：王欢星（1980-），男，汉族，江西省赣州市人，中国社会科学院研究生院美国系博士生，研究方向为美国经济。

收稿日期：2018-08-16。