委托代理理论视角下文化专项资金绩效管理分析——以内蒙古为例

孟晓颖

（内蒙古自治区文化厅，呼和浩特 010020）

一、文化专项资金绩效管理理论

（一）文化专项资金预算绩效管理概述

预算绩效管理是预算管理与绩效管理两种公共管理手段相结合的产物，预算管理作为一种管理行为，是通过采取预算编制、预算执行与控制和预算考核等方法，实现预算管理的目的。文化部门预算专项资金，是指本级部门预算管理的资金和上级部门转移支付资金，另外，还包括配套安排的部门自有资金等。文化专项资金绩效管理包括绩效目标管理、绩效运行监控、绩效科学评价、绩效评价结果应用四个方面的内容。

（二）委托代理理论

20世纪30年代兴起的委托代理理论，是以信息不对称条件下的委托代理关系作为研究对象，探讨委托人如何以最小的成本去设计制度，促使代理人努力工作，从而以最大限度增加委托人的效用的理论。委托代理理论将公共委托代理关系从企业扩展到政府公共管理部门，就是把公民作为社会公共责任的委托人，将政府作为提供公共产品和服务的受托方，为社会公众提供满意的公共产品和公共服务。为了完成委托责任，政府就要设置相关部门，将具体公共事务委托给部门进行管理。

委托—代理理论在文化部门的体现，就是文化部门作为受托人，是提供公共服务和产品的供给方，其活动应该受到公众的监督，提供的公共产品和服务应当符合广大群众的文化需求，这就构建了最基本的典型委托代理关系。预算绩效管理通过对文化项目资金管理使用部门的绩效目标设定，对其实行监控管理和评价考核，解决信息不对称的问题，实现对文化部门各层级代理人的激励与约束，实现资金使用效益最大化。

二、内蒙古文化专项资金绩效管理现状及存在的问题

（一）内蒙古文化专项资金绩效管理现状

内蒙古文化部门预算的专项资金，主要分为中央下拨的文化资金和自治区列项的专项资金以及配套资金。其中中央下拨的文化专项资金主要有“三馆一站”（图书馆、文化馆、美术馆、文化站）免费开放资金、文化共享工程和公共阅览室专项资金等；自治区列项的专项资金，主要有文化系统建设资金、文化事业发展资金、艺术创作资金、对外文化交流资金等20余项。在专项资金管理的主体上，部分资金由自治区本级文化部门管理，大部分资金转移支付至各盟市项目实施单位。在目前的文化专项资金的管理上，重点涉及以下几个方面：专项资金申报、专项资金评审、专项资金下达的相关程序、资金核算与管理。

（二）内蒙古文化专项资金绩效管理存在的问题

1.绩效目标设定质量不高。部门预算的绩效目标既是预算安排的基础，也是绩效监控的内容，还是绩效评价的依据。但从检查的实际情况来看，一些单位设定的绩效目标不能反映其年度工作计划和中长期的实施规划，甚至不能完整反映预算资金的基本特征。由于文化专项资金本身的特殊性，预期效益指标应当占有相当大的比重，但一些单位偏重决策指标和管理指标的设置，忽视了产出指标尤其是效益指标，导致后期的绩效评价缺乏相应的评价标准，增加了绩效评价的难度。另外，偏重于短期效益而忽视长远影响，也是检查中发现的较为突出的问题。

2.绩效过程监控不到位。预算绩效监控关注的是文化专项资金绩效管理的过程，对于偏离绩效目标的情况，就要采取措施予以纠正，甚至暂停预算项目的执行。根据检查结果来看，目前各单位的专项资金管理办法没有将绩效过程监控列入其中，或者对绩效信息的收集和分析较少，执行中的监控还没有实质性的措施，造成有的项目资金到了年底时才突击花钱，仓促结束，依然对事后绩效评价的结果影响不大；有的项目单位虽然在预算执行过程中建立了监督检查机制，但没有整改落实机制与其相配套，反馈的缺失导致过程监控流于形式；在监控时间的选择上，目前大部分单位还以事后发现问题为主，时时监控、随时跟踪的机制还未建立，即使发现问题也为时过晚；在对信息的分析、归纳方面，多集中在对既有产出的实现情况上，对既有效益预期实现情况关注不足，并且往往忽视了由于各种外部环境、条件变化等对绩效目标实现可能产生的影响。

3.绩效评价体系不够完善。高质量的绩效评价工作，需要有科学的评价指标、客观的评价标准、合理的评价方法和丰富的基础数据作为支撑。从检查结果来看，目前文化资金的绩效管理目标缺乏行业标准作基础，科学的评价指标体系尚未建立，在评价方法的选择上，大部分还是采用公众评判法，即通过专家评估、公众调查问卷等形式评价绩效目标，缺乏因素分析法、最低成本法等多种分析方法的应用。

4.绩效评价结果有效运用存在诸多障碍。将绩效评价结果转化为工作成果，是绩效评价工作的落脚点，是衡量绩效管理工作成效的主要依据。只有评价结果的有效运用，才能合理配置公共资源，强化预算管理，提高资金使用效益。虽然绩效管理一直在强调结果应用，但从检查结果来看，绩效评价的运用尚未建立长效机制，不少单位对于绩效评价都是一评了之，随后束之高阁；在绩效评价结果与预算资金分配使用相挂钩的具体问题方面，也缺乏明确的规定和相关的制度保障，导致推进预算绩效管理的实际成效大打折扣，使绩效评价工作流于形式。

三、文化专项资金绩效管理存在问题的原因分析

（一）预算绩效管理文化观念尚未形成

实行预算绩效管理的一个重要前提，是观念的转变和绩效文化的建立，预算绩效管理要求对支出结果负责、对社会公众负责。但是，经过几年绩效管理工作的开展，发现传统体制下形成的官僚作风仍然很难去除，“重分配、轻管理”的思想观念仍然占据着主导地位，在财政资金的使用上，更加关注行政效率而忽视财政效果。由于预算绩效管理的实施会带来权利义务关系等方面的根本性变化，导致一些单位对其引入产生抵触心理，重视产出和结果应用的绩效管理理念难以深入人心。

（二）预算绩效管理法律体系还未建立

当前我国和我区都出台了一系列关于加强预算绩效管理的文件，但是截至目前，除了新修订的《预算法》提及了多次绩效原则外，国家尚未出台关于预算绩效管理的专门法律法规，财政部门虽然出台了一系列关于预算绩效管理的文件，但大多是对绩效目标、评价指标、评价标准和方法、组织管理的一些原则性的规定，文化部门关于绩效管理的具体规定更是少之又少，导致各项目实施单位的绩效管理工作缺乏统一的法律保障和制度规范，绩效管理工作多处于自发和半自发状态。

（三）科学的绩效指标体系难以健全

对文化资金而言，由于公共文化服务具有很强的特殊性，文化资金支出的范围往往是市场机制不能正常发挥作用的市场失灵领域，不但没有直接的经济效益，资金投入也往往是为了满足广大群众的精神文明需要，这在短期内很难见到效益效果。另外，文化资金支出范围广泛，支出绩效呈现出多样性的特点，不同项目的效益期长短不同，还有直接效益、间接效益之分等。因此，长期以来，文化部门一直无法采取一种比较统一的方法对财政支出进行绩效衡量，而这一“盲点”恰恰是减少资源损失浪费、提高效率的关键点。

（四）缺乏必要的人力资源保障

预算绩效管理使得相关部门的工作量大大增加，管理模式的重大改变导致人力资源上的保障严重不足。首先，预算绩效管理作为一种新的预算管理方式，必然涉及到理论的创新和模式的转变，但是，财务部门和主管部门的人员配备，并没有随着绩效管理工作量的增长而逐步增加。目前，虽然有一些第三方的中介机构、专家团队参与到绩效管理工作中，但作用十分有限，仍然难以从根本上解决问题。

四、文化专项资金预算管理体系构建

（一）绩效目标设计的原则

1.指标应该根据文化资金所处环境动态变化。考虑到文化资金的特点，由于其受益对象不同，指标所处的环境也是不断变化，资金的监管者也并不唯一，所以在指标的设计方面，应该不但关注于眼前，更要关注于长远，随着环境的变化而不断变化。

2.指标应该针对文化资金目标实现针对性设置。在制定文化资金具体实施项目的绩效目标所涵盖的具体指标时，要考虑在采用共性指标的同时构建相应的个性指标，使绩效评价工作更切合实际。另外，在设计绩效具体指标时，要考虑预算的绩效与财务绩效的区分，不能将二者混为一谈，评价对象应该是预算绩效而单位本身或者单位财务。在已知目标的前提下，运用合理的方法进行目标分解，设置相关指标。

（二）绩效目标设计的标准

按照文化专项资金设定绩效指标的参考的标准，可以按照“4E”标准进行设置，尤其是对于文化资金而言，绩效指标更强调产出和效果，公众满意度也是重要的衡量指标。（1）经济性原则，用来衡量文化部门投入成本最小化，以最小的成本取得公共产品和服务；（2）效率性原则，反映文化部门项目实施单位的最终工作成果与工作过程中资源消耗之间的对比关系，即支出是否合理、高效；（3）有效性原则，通常是所提供的文化产品或公共文化服务在多大程度上达到了预期的效果；（4）公平性原则，主要衡量文化服务对象是否都受到了平等的对待，实现公共文化服务的均等化。

（三）管理体系的构建

文化专项资金的绩效评价是通过具体项目实施来完成一定的预算绩效目标，包括生产和提供一定数量的公共产品和服务，形成一定的社会效益等。本章在已有研究基础上讨论文化专项资金预算绩效评价指标体系，不但要考虑指标选取的经济性、效率性、公平性，还要考虑评价方法的复杂性和可行性，尽量减少项目单位的工作量。

1.综合评价体系。文化专项资金的绩效评价是通过具体项目实施来完成一定的预算绩效目标，包括生产和提供一定数量的公共产品和服务，形成一定的社会效益等。文化专项资金预算绩效评价指标体系，不但要考虑指标选取的经济性、效率性、公平性，还要考虑评价方法的复杂性和可行性，尽量减少项目单位的工作量。

2.跟踪监控体系。绩效运行监控就其主体而言，可分为财政部门的动态监控和预算执行项目单位的动态监控；绩效运行监控就其手段而言，可以考虑按照监控主体划分为预算单位的专项资金预算执行风险点监控和财政部门构建信息化平台体系实行的动态监控，具体包括财政信息化平台监控和预算单位关键风险点监控两个方面。

3.反馈应用体系。预算绩效评价结果应用是评价的目的所在，对评价结果的应用程度直接反映公共文化服务或公共产品产出绩效管理水平的高低。对评价结果的有效利用，有利于增强财政资金的使用效率，根据评价结果进行内部制度的调整，有利于建立绩效评价的激励与反馈机制，以绩效结果为导向，可以进一步推动公共文化服务的市场化，增强公众的满意度。

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