国家审计在腐败治理体系中的价值研究

■王红兰 张其镇

一、腐败治理体系与国家审计

1.腐败治理体系结构简述。

在社会公共领域，广义上说，腐败是指权力的执行者滥用权力从而与公众的期望产生偏差的行为；从狭义上说，指国家公务人员不合规地使用权力并用来获取私利的现象。在政治学的角度上，可以将“治理”定义为一种区别于传统行政强制垄断性质的多元合作、民主管理模式。基于现代治理理论的基本原理，“腐败治理”就是国家、市场以及社会等不同治理主体对腐败行为的合作管理过程，其目的是预防、查处和惩治腐败行为，从而达到维护社会公平、增进公共利益、提升国家治理的效能，最终达到可持续发展的一种治理状态。

腐败治理体系作为我国的国家治理体系子系统之一，自身具备完整的治理理念、组织、方法与制度，即党和政府根据腐败产生、恶化的规律和特征，从多方位进行全面谋划并制定为提高反腐败的能力与效率、最后达成“干部清正、政府清廉、政治清明”等治理目的完整体系。在中国现行的政治体制中，治理腐败的主要力量与进行监督的体系中，主要包括党内、人大、政协民主、司法、社会舆论等监督方式，其中，纪检、监察、司法与国家审计机关等履行着反腐败的具体使命。

2.腐败治理体系中国家审计的特征。

我国的腐败治理主要是通过建立各种监督制度来进行的。在我国，纪检、监察机关一般负责对党内的法律法规、党的章程进行维护，对党的方针与路线进行把关，同时还通过了解政策和决定的落实状况，协同党委建设党风和进行腐败治理的工作；司法机关负责的工作之一是监督国家公职人员是尽职尽责，司法机关具有侦查权、审批权、监督权等；国家审计机关主要负责对国家的财政收支等经济事项的监督工作，以此在某种程度上扼制腐败行为。纪检监察、国家审计、司法机关形成了我国腐败治理体系“三足鼎立”的局势，为我国反腐工作的进行做出了重大贡献。

尽管以上三个机关治理腐败的终极目标都是为了打击腐败进而维护人民群众的利益，但是国家审计与其他反腐败机关在体系中的职能和角色又有一定的差异。在监督的方式和震慑力度，以及治理腐败的依据等方面，这种差异特别明显。国家审计主要是通过审计政府的财政收支情况和领导干部的履职是否符合规定以达到监督的目的。治理腐败的依据主要来源于《中华人民共和国审计法》与《中华人民共和国国家审计准则》。在具体的审计过程中，主要审计财政收支是否符合规定与其效益，具有专业性、详尽性。当前大多数腐败都与资金、资产密切相关，主要表现为经济上的违法违纪，与此同时，国家审计在审计过程中，主要精力都投放在财政收支等经济事项和国有公共财产上。当腐败发生时，国家审计肯定比其他反腐败机关更快发现苗头，获得线索。

3.国家审计在腐败治理体系中的角色分析。

国家治理包括腐败治理，国家审计则是腐败治理的一方面，所以国家审计应为国家治理服务。国家审计在腐败治理中担任着免疫者的角色，在我国的腐败治理工作发挥了重要的作用。国家审计机关依靠其在专业知识方面的绝对优势，在预防腐败、探测腐败、应对腐败方面发挥了极大的价值。提升国家治理的效率和质量，促进经济社会和谐健康发展，进而保证人民群众的合法权益是其最核心的任务。

作为独立运用监督权的第三方，国家审计可以向有关部门就制度方面进行提议，再与事前审计和事中审计相结合，争取将腐败行为扼杀在摇篮中。公共资源领域作为国家审计监督的一部分，为国家审计在具体业务过程中发现腐败的细微的线索提供了一个大环境基础；在国家审计通过具体的业务活动发现了腐败的行为时，对在国家审计机关查处权限之内的腐败行为直接处理，对于不在权限内的腐败行为，将及时送往其他腐败治理机关处理。与此同时，纪检、监察、司法机关在对腐败案件进行追查时，经常会涉及到经济方面的问题，这时就可以根据国家审计在审计行为中获取的证据来实施具体的惩治行为以提高工作效率。

二、国家审计在腐败治理体系中的价值

1.审计全覆盖有利于发现更多线索。

创建完善的审计管理体制与拥有专业特色审计人员管理制度，对公共财产和公务人员履职情况来实现审计的全覆盖是我国国家审计的总目标。国家审计通过党政同责，同责同审，在限制各级领导与干部的权力、寻找腐败线索与腐败分子方面取得了很大的成果。

我国政府审计细分为八个类别，其中除农业与环境审计和投资审计由于其不确定性与变化大的特点未能实现全覆盖外，其余部分的审计已经基本实现了全覆盖，这为腐败案件的追查提供了更为具体的渠道，有利于发现需要的线索。在国有公共资产和公务人员履职情况和经济领域，国家审计依靠其在专业知识方面的绝对优势，能够取得比其他反腐败部门更为丰富真实有效的线索。而审计范围的扩大与审计周期的明确要求，使得审计全覆盖的效应变得更加明显，并为国家审计接触更为广泛的经济问题提供了大环境基础。虽然国家审计不能在自己的权力范围之外对腐败案件进行处理与惩罚，但是国家审计机关可以将有关线索移交检查机关或者司法机关，为反腐败作出贡献。

2.审计的独立性有利于遏制腐败行为。

审计的独立性不仅仅能为审计的工作效率提供保障，也可以增强获取的信息的有效性。单独设立的各级审计机构，审计署的领导者为国务院总理，地方审计机构的领导者为各级政府一把手；而审计机关与被审单位之间也是相互独立的，与被审单位在组织上无行政隶属关系。各级审计机关负责人都是先由政府领导推荐，再由各级人大常委会任职。除此之外，调动、任命、免职下级审计机关负责人时，都要向上一级审计机关征求意见，这就降低了本级政府对审计人员的干涉程度，从而提高审计独立性。

国家审计的费用来源较稳定，不会受被审方的影响。审计经费是国家财政预算的一部分，每级政府都需要承担，由此来说审计经费相对独立，这就使国家审计秉着公正的态度去开展审计工作，不需要在经费上投入精力，不会因为经费短缺影响其独立性。

3.审计结果的运用与公告制度可增强国家审计的权威性。

国家审计为国家治理服务的重要方式之一就是审计结果公告制度。通过审计公告制度，可以使国家公职人员提高履职方面的自觉性，也可以加大信息的透明度，提升国家审计的权威性。

国家审计结果公告制度有和组织人事、纪检监察等部门及时共享审计成果的要求，以方便运用于领导干部选拔、纪律检查和究查责任等方面。公告制度可以提高国家审计机关在被审单位和社会公众中的地位。具体地来说，组织人事部门可以在考核、任命和免职等方面参考国家审计提供的结果，审计结果为组织人事部门的工作增加了更为科学合理的依据。纪检监察机关可以利用国家审计结果的公告的信息，寻找对处理腐败案件有用的资料与线索，更为精准快速地处理腐败案件。司法机关则可以从国家审计提供的线索出发，收集充分的证据以便于将腐败分子送予法律制裁。并且，审计公告制度也可以使广大人民群众在腐败治理的过程中发挥协同作用，通过国家审计结果也可以达到社会监督的效果。

三、国家审计如何在反腐败体系中发挥价值

1.发挥国家审计收集腐败证据的作用。

腐败证据是处理腐败案件、惩罚腐败分子的重要依据。国家审计依靠其专业的财务知识与技能，以审计目标为起点，进而确定审计程序，获取审计证据。

审计证据是被审单位发生经济活动的有力证明，是公布审计意见作出决定的依据，其特征包括范围的广泛、用途的丰富、收集主体的特殊等。一般情况下，涉及腐败案件的线索与证据比较隐蔽难以被发现，而且腐败案件大多会牵扯到经济上的腐败，其他腐败治理机关由于有限的精力与专业技能，并不能设计一整套科学合理的流程来监察经济活动的真实性与合法性，而这方面则恰恰是国家审计机关所具有的独特优势。国家审计在审计经济事项的过程中，有很大的可能性发现腐败分子留下来的破绽与线索，并且按照类别进行分类处理，以便发表审计意见和便于其他相关腐败治理部门共同使用，使其专业技能的功效得到最大程度的发挥。

2.科学合理地协同其他部门发挥价值。

国家审计机关要经常与其他腐败治理部门进行交流，如召开工作会议，才能增强合作，制定计划，明确分工。在具体的实施过程中，各部门应当共享信息并对信息进行分类处理，分工合作，尽可能地发挥整体效益。在整顿措施方面，纪检监察机关应该对违反党纪政纪的人员严惩不贷，司法机关对于触犯国家刑律的人员应该坚决深究其刑事责任等，通过此类举措提高审计监督整个过程的完整性，充分发挥腐败治理的完整性的效果。建立审计监督过程的工作链可从三方面入手：

第一，建立健全案件移交制度。国家审计机关在工作过程中，若涉及到重要案件的线索，应当详细地获取相关的资料和搜集证据。获取充分证据后，将可以确定的案件移送司法与纪检监察机关。除此之外，国家审计机关以其专业技能知识为基础，表达专业性的意见与建议，供其他腐败治理部门进行参考。

第二，建立健全联席会议制度。联席会议制度有利于增强各部门之间的联系与合作，通过会议各部门可以提出问题，商量对策，求同存异，从而在整体上更好地把握案情的进展和性质。

第三，建立健全协同办案制度。通过与纪检监察、司法机关的合作，可以强化各自的优势，最大化利用已有的资源，也符合腐败治理的工作理念，同时也是扩张审计领域、全面施行审计职能、巩固审计成果的必不可少的一部分。以审计过程为例，国家审计在对被审单位进行审计时，不仅需要被审计部门的配合，也需要纪检监察机关的配合或者授权，以便加大审计的范围与提高审计的效率，实现审计目标的最大化，也利于纪检监察机关、司法机关在最短的时间内得到治理腐败案件的证据，从而提高了腐败治理的效率。

3.发挥国家审计预防探测应对的功能。

国家审计在腐败治理中具有预防、探测、应对的功能。

首先是预防功能。预防技能是指应用专业技能评估腐败风险与事前的鉴别。为了最大程度地降低腐败带来的风险，在腐败发生前进行预防是基础，而对风险进行有效识别是最关键的。出于熟悉国内目前的腐败风险，为鉴别风险提供凭据，国家审计机关可以通过问卷调查等方式，了解各被审计单位的活动，发现腐败风险比较大的具体业务。国家审计人员也可以通过对机构与部门的类别来鉴别风险，因为同种类型的部门或机构的工作流程是相似的，存在的破绽可能也有相似之处。

其次是探测功能。探测功能是指通过审计国家公共服务部门的财政收支，发现腐败的苗头并对其进行控制。国家审计机关可以重点对各级的预算与财政收支进行审计。除了上述行为之外，国家审计机关还可以分别对负责税务、公共资金、医疗与教育等的部门进行审计，据此为治理腐败提出专业的意见与建议。

最后是应对功能。应对功能是指国家审计采取措施应对腐败案件，例如披露审计报告，为惩治腐败分子提供足够的证据，从而协助有关部门制定新的政策。国家审计人员在审计过程中发现腐败的行为时，应当对其提出警告，还可以短时间冻结其资金或终结其行为等。国家审计机关也可以通过发布审计报告、公告等方式为国家的腐败治理提出对策和建议。

········ 参 考 文 献 ·····················

[1]周泽将，修宗峰.国家审计与腐败治理体系协同研究

[J].中国行政管理，2017，（7）.

[2]朱明.浅析国家审计在反腐中的作用与提升策略[J].中国市场，2017，（6）.