提升中心城市能级，加快推动区域高质量发展

孙茹茹 耿强 包涵

随着中国经济社会发展进入新时期，国家区域协调发展战略逐步完善，以中心城市为主要驱动力的区域竞争日趋激烈。综合运用好交通、平台、制度、人才等资源，让中心城市真正发挥驱动区域创新发展的内核、引领区域改革发展方向的标杆、汇聚区域资源动线的枢纽作用，以高能级的中心城市建设加快推动区域高质量发展。

提升中心城市能级的必要性

党的十九大做出了我国经济已由高速增长阶段转入高质量发展阶段的重大判断，明确提出当前我国社会主要矛盾是人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。在区域协调发展战略方面，习近平总书记在十九大报告中指出，建立更加有效的区域协调发展新机制，同时“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局”。

中心城市作为区域发展的主要能量源和资源聚集地，承担国家重大发展和改革战略任务，配套享受规划、交通、政策等支持，应当在引领、辐射、服务地区高质量发展中发挥更大作用。

（一）提升中心城市能级是区域协调发展与有序竞争的必然选择。

从区域协调发展看，近年来，以城市群为代表的区域一体化发展战略不断深入，对城市群内分工、协作、协调提出了更高要求，迫切需要高能级的中心城市发挥核心引领作用。上海明确提出了“发挥世界级城市群核心城市作用，推动长三角地区一体化发展”的目标。随着成都、重庆两座核心城市经济实力不断提升，成渝城市群的整体发展保持着较好态势。

从区域有序竞争看，提升中心城市能级，发挥其在资源整合、新业态孕育、体制机制创新、资源再分配方面的优势，与周边中心城市和城镇形成有效互补和错位协调，有效避免重复建设、资源浪费和恶性竞争，有助于形成更有竞争力的城市群，实现区域整体实力提升。

（二）提升中心城市能级是发挥互联网头部效应的必然需要。

从过去看，近二十年来，以互联网和信息技术为主导的第三次科技革命席卷全球，成为推动经济发展的主要动力。互联网行业发展具有鲜明的“头部效应”特征，往往是少数几家企业以高增长性迅速覆盖主要市场，并建立客户粘性，在某一细分领域或行业形成高垄断性，占据主要市场利润。由此，拥有互联网领军企业的城市往往能极大地提升城市实力和影响力。如随着阿里巴巴、网易等企业的成功，杭州已经成为具有世界影响力的电子商务中心。

从未来看，在由人工智能引领的新一轮技术革命中，人口、资源、资金、需求和环境都有足够体量的中心城市更有可能催生新产业、新业态和新的增长极。以我国目前的164家估值在10亿美元以上的独角兽企业而论，北京70家、上海36家、杭州17家、深圳14家，而估值在100亿美元以上的10家超级独角兽企业，9家位于北上深杭等中心城市。

（三）提升中心城市能级是区域互联互通的必然结果。

在基础设施方面，根据规划，中国将形成以特大城市为中心覆盖全国、以省会城市为支点覆盖周边，“八横八纵”的高速铁路网，实现相邻大中城市间1—4小时交通圈和城市群内0.5—2小时交通圈。以高铁为代表的基础设施不断完善，极大地提升了各类资源的空间移动能力，将同一时间成本下的移动距离和辐射范围大幅拓展，人口和资源向中心城市集中更加便捷。

在社会管理方面，随着社保、医保、就学、投资、资格认证等领域在全国范围内的逐步互联互通，资源有效配置受行政区划制度性割裂的现象逐步消除，资源有效流动的意愿和能力都随之大幅提升，以市场引导资源配置的作用不断加强，中心城市的资源虹吸效应得到强化。

中心城市引领经济发展的作用分析

由于我国地区发展不平衡现象依然存在，各省、各地区发展阶段和模式不尽相同，为实现有效对比并以此为据，本文仅选取我国经济体量最大的三个省，即广东、江苏和山东，以其省会城市，即广州、南京和济南为对比对象。

（一）从经济总量看。以GDP作为主要参考数据，用省会城市GDP占全省GDP比重、省会城市与省内其他经济大市对比、省会城市人均GDP与全省平均值比重三个数据来分析。

1.在省会城市GDP占全省比重方面，从2017年国家统计局发布数据来看，广州当年GDP占全省比重约为23.92%，明显高于南京、济南两市，且广州GDP总量分别约为两市的2倍和3倍，优势非常明显。

2.在省会城市与省内其他经济大市的对比方面，2017年，广州、南京、济南均非省内经济总量第一的城市，但广州市GDP总量与省内第一的深圳市基本相当，而南京相较于苏州、济南相较于青岛均有明显差距，且济南仅位列省内经济总量第三位。

注：按占比从高向低排列，数据来源自国家统计局。

注：按比值从高向低排列，数据来源自国家统计局。

注：按比值从高向低排列，数据来源自国家统计局。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

3.在省会城市人均GDP与全省平均水平对比方面，2017年广州市人均GDP接近广东省人均GDP的两倍，济南和南京两市，虽然人均GDP绝对值相差巨大，但均大致约为全省平均水平的1.3倍。南京的人均GDP虽然非常接近广州市，但在省内并不凸显。

（二）从经济发展质量看。以省会城市固定资产投资、一般公共预算收入、全年社会消费品零售总额等占全省的比重来衡量其首位度。

1.在固定资产投资占全省比重方面，广州市2017年完成固定资产投资约为5919.83亿元，约占广东全省固定资产投资总额的15.8%，南京2017年完成固定资产投资约为6215.2亿元，约占江苏全省固定资产投资总额的11.73%，济南2017年完成固定资产投资约为4363.6亿元，约占山东全省的8.05%。广州全年固定资产投资在广东省内的比重明显高于南京、济南两市。

2.在一般公共预算收入占全省比重方面，南京2017年一般公共预算收入约1271.9亿元，占全省的15.57%，与广州大致处于同一水平，远高于济南。从一般公共预算收入总量上看，广州当年一般公共预算收入约为1533.06亿元，高于南京，约为济南的2倍。

3.在全年社会消费品零售总额占全省比重方面，南京与广州两市2017年全年社会消费品零售总额占全省总额的比重大致相当，高于济南。绝对值方面，广州2017年社会消费品零售总额约为9402.59亿元，明显高于南京、济南两市。

（三）从地域影响力看。以交通运输、旅客运输周转量、年末全部金融机构存款余额、新增发明专利授权量、年末常住人口和普通高等教育在校生数（含研究生）等占全省的比重来衡量省会城市的首位度。

1.在交通运输方面，广州2017年完成货物运输周转量21422.18亿吨公里，约占广东全省的75.97%，完成旅客运输周转量2348.82亿人公里，约占广东全省的56.68%，两项指标绝对值和占全省总量比重均远高于南京和济南。

2.在年末全部金融机构存款余额占全省比重方面，广州2017年年末全部金融机构各项存款余额总值约为51369.03亿元，约占全省的26.41%。南京2017年年末全部金融机构各项存款余额总值约30764.63亿元，相距广州差距明显，但占全省的23.68%，与广州相差不大。济南在绝对值和占比方面均明显落后。

3.在新增发明专利授权量占全省比重方面，广东、江苏和山东均属于科技实力整体较强的省份，省会城市2017年新增发明专利授权量占全省比重大致相当。

4.在常住人口占全省比重方面，广州2017年年末常住人口约为1449.84万人，约占广东全省的12.98%，南京2017年共有常住人口833.5万人，占江苏全省的10.38%，济南常住人口仅占山东省的7.32%。

5.在高等教育在校生数（含研究生）占全省比重方面，南京2017年共有高等院校在校生84.07万人，占全省总数的43.22%，绝对数低于广州和武汉，与成都相当。高等教育在校生人数绝对值比较突出的是广州，拥有115.8万人，占广东全省的57.08%。高等教育在校生人数占全省比重较为突出的是武汉，占湖北全省的69.94%。

综上，经过多个方面、大量数据的翔实对比，可以明确地判断，以省会城市为代表的中心城市的城市能级，对所在区域经济社会发展具有重要的引领和带动作用。主要体现在：

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

注：按比值从高向低排列，数据来源自各省市当年国民经济和社会发展统计公报。

一是形成强大发展内核。从广东、江苏、山东三省对比来看，广东的特点是广州、深圳两市“双峰并立”但又短板明显，而江苏则是“群山无峰”。三省的中心城市中，广州和深圳GDP均已超过2万亿大关，稳居全国前四和一线城市行列，成为区域发展强有力的依托。反观江苏和山东，不管是作为省会的南京和济南，还是经济大市苏州、无锡和青岛、烟台，总量和辐射带动能力远不能与广州、深圳相比。近年来苏粤两省经济总量差距再度拉大的客观事实也证明，有无具备足够能级，且真正发挥引领作用的中心城市，对区域协调发展意义重大。

二是构建合理分工架构。相较于江苏和山东，广东在省内的城市功能分工更为明确和清晰。广州和深圳两市是并列的经济中心，在研发、创新、信息交汇、交通、金融等方面发挥无可替代的作用，而周边城市则围绕经济中心城市承担生产、加工、上下游、物流等配套职能，并为中心城市提供必要的生产型服务业和生活型服务业，两者之间通过良性的分工协作形成彼此内嵌的产业链。反观江苏、山东两省，由于中心城市的能级不足，尚不能完整带动周边地区，呈现出各自为战、同质竞争的态势，城市间的错位互补明显不足，未能形成强有力的有机整体。

三是孕育新的发展动能。具有高能级的中心城市在人口规模、资金及资源拥有量、国际化程度、资源及平台整合等方面具有一般城市无可比拟的优势，往往更大概率孕育新业态、催生新模式。从微观层面看，高能级的中心城市往往能给予新兴事物更包容和自由的社会环境，使得初生时孱弱、小众或存在不足的新生事物获得生机，并逐步发展完善。从宏观层面看，由中心城市孕育的新业态、新事物会对周边城市形成辐射带动作用，以提供新的配套产业的形式为周边城市带来新的发展机遇和产业升级。

提升中心城市能级的若干建议

提升中心城市能级，推动区域高质量发展，要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，尊重、顺应城市发展规律，转变城市发展方式，完善城市治理体系，培育城市核心竞争力，以内生发力、全局聚力、创新增力，不断提升中心城市能级。

切实增强自主创新能力。统筹改革、科技、文化三大动力，形成三轮驱动，解决制约城市能级提升的突出矛盾和深层次问题，培育创新驱动新动力，提升自主创新能力。把创新发展放到城市发展的核心位置和优先次序，强化原始创新、集成创新和引进消化吸收再创新，大力探索由追随创新向原发创新转型的路径。积极推动科研成果产业化进程，发挥科技创新及其成果在推进城市发展中的引领作用。依托科研院所和高等院校，加快国内外科技创新孵化合作，加快建设以国家实验室为龙头的创新基础平台，依靠跨学科、大协作和高强度支持，开展具有重大引领的协同攻关和创新。加快突破云计算、大数据、人工智能、信息通讯、新能源、智能制造、航空航天等高新技术和新兴产业领域，真正将具有引领性和颠覆性的核心技术掌握在自己手中，加快形成若干符合城市特点和产业基础的战略性技术和战略性产品，打造具有世界级影响力的新产业集群。

发挥人才引领作用。人才是城市发展的宝贵资源，要坚持习近平总书记“择天下英才而用之，聚天下英才而用之”的人才工作要求，放眼世界用好人才。遵循市场经济规律，使市场在人才配置中起决定性作用，依据市场标准评价、引进、使用和激励人才。推进人才发展体制改革和政策创新，从平台、股权、荣誉、生活等多个方面真正关心人才、激励人才，加快构建管理规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系，形成具有国际竞争力的人才制度优势。坚持引进人才与培育人才相结合，推动城市与国内外科研院所和高等院校、科研机构合作，着力培养既懂专业又懂经营的复合型人才。要正确处理好顶尖人才与一般性人才、创业领军型人才与优质就业型人才、社会创造型人才与生产生活服务型人才、专业知识人才与专业技术人才等的关系，不唯学历论和职称论，采取有针对性而非歧视性的人才政策，让人才资源充分迸发。

构建现代管理模式。坚持以人为本的发展理念，注重发展与富民并重，城市与农村统筹，速度与效益并举，产业与生态协调，经济指数与幸福感受同步，打造具有幸福感的现代城市。加快城市营商制度建设，用政府权力的“减法”，换取市场活力的“乘法”。探索实行规划联审联批、项目联报联建、基本设施联建共享、环境保护联防联治、招商引资联动联促，创新试点债贷组合、投贷组合、组贷组合、资产证券化等企业融资模式，以简政放权激发市场活力。坚持以制度创新为重点，发挥首创精神与试点改革相结合的作用。一方面，敢于、善于用新办法、新路子，拿出首创之举，对制约城市发展的老病根下猛药，真正激发城市活力。另一方面，坚持试点推进、小步快走，通过设立新区、产业园区等形式，引进和打造试点地区，先试先行，将成功经验迅速推广。

发挥协同引领作用。明确城市定位，向上对接国家区域发展整体战略，向下整合周边区域，综合平衡国家定位、产业基础、资源禀赋、宏观环境等，找准城市定位、发展方向和发力点，坚持走符合城市实际、彰显城市特色、发挥城市作用、提升城市竞争力的独特发展道路。坚持规划先行，做好本级总规、辖区总规、新市镇总规等各层次规划编制。主动加强与周边地区的基础设施互联互通与规划对接，进一步整合资源，实现功能布局融合、基础设施统筹、生态环境共保共治、公共服务资源共享，抓好牵头事项，积极推动重大项目和任务落地落实。用好交通线动脉作用，构建“米字型”发散式综合交通网，加大与国际运输线、国家交通主动脉、周边省市交通基础设施、市内交通设施等的互联互通，完善面向省外和国际的交通网络，强化城际铁路网与国家干线铁路网和城市轨道网的无缝衔接，形成民航—高铁—高速—航运深度融合的立体交通枢纽体系。