国地税合并对未来中国地方政府财税行为的影响分析

文/黄继瑶，长春市财政局

1 税收体制改革对未来中国地方经济和地方政府行为产生的深远影响

1.1 如何看待大幅度减税后地方财政收入远超过GDP增长速度

2018年前4个月，在全国大幅度减税降费的背景下，地方财政收入维持在两位数的增长速度，增速远超过同期GDP增长速度。这其中的确有地方财政减税政策激发市场活力因素的影响，但同时应当看到过快增长的财政收入背后有可能存在的风险。目前，我国财政总预算由一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社保基金预算四套复式预算构成。四套预算资金互有重叠，核算维度不同，财政全口径收入核算基础在全国尚没有统一标准。四套预算在部门预算上的投射关系目前尚没有理清，部门决算报表中的存量资金与地方国库准备金留存比率没有硬性限制。我国目前只有中央级政府能够核算GDP，只有央属国有企业在国务院国资委的统一标准下核算企业经济增加值。中国地方政府与非央属企业不具备核算GDP的核算基础。2016、2017两年企业会计准则政府补助部分与国资委关于核算央属企业经济增加值通知存在时间错位相互口径不匹配，问题导致GDP实际增长或有可能被低估。 2015年以来地方财政专户陆续取消，在新的央地资金分成模式没有建立起来的前提下，地方政府对财政收入总体预期悲观影响，不排除地方政府超前征税，将突击花钱时间点由年底前置到上半年的操控税收行为存在。

1.2 如何看待2018年6月国地税合并对地方政府影响

此次税务系统合并的积极意义在于加强税收征管力度，降低名义税率与实际税率差距，扩大征缴范围，增强税收透明度，提供宏观经济真实数据，有助于形成宽税基低税赋的税制结构，转变税收征缴环节，制定符合收入调节要求的累进制税收制度。 此次合并强调合并后的税务局将负责辖区的税收和非税收入的征收，非税收入还主要限定于一般公共预算中的非税收入以及社保基金等。在税收系统合并过程中，地方税收征缴机关取消，央地税收整合模式没有出台，容易造成地方阶段性财力短缺预期，对土地供给资金的依赖性进一步增强，导致房地产市场调解失灵，提前征缴当年税收，造成经济数据不真实误导宏观调控，减低企业活力，新的税收上缴下拨体制形成以前容易造成转移性资金的滥用与地方新兴产业扶持饥饿并存的政策递减效应。与此同时，原来财政划拨体制中为地方政府提供给养与灵活调配资金的“钱袋子”----非税专户多数被取消，新的蓄水池目前尚未搭建起来，央地分成形式尚不明朗，容易造成地方政府观望与盲目清理存量消费，不利于适合地方特色的新兴税源的培植，形成信息不对称造成的资源闲置与地方政府积极性挫伤。

2 税收体制改革对新形势下转变政府职能的重要意义

2.1 借助新一轮央地分成模式将良性政绩观植入地方政府执政理念

随着经济全球化步伐的不断加快,国际资本流动性的日益增强、跨国公司的经济活动日趋频繁、市场全球化、地区和国际经济一体化、国际经济组织的功能加强及国际竞争的日益加剧等并未真正损害政府的权力,政府支出占国内生产总值(GDP)的比重并未减少,这些因素反过来强化了政府管理,促进了政府作用加强。实践证明,经济与社会生活越复杂,越需要加大政府的调节力度。税收作为国家实现宏观调控的重要工具，对于国家优化资源配置、落实收入分配政策、实现经济稳定与发展、保障社会和谐稳定都具有重要意义。19 94年分税制改革以来，收入逐年向中央集中，事权逐步向地方下放造成的财权与事权倒挂，资金过渡向重大项目集中导致的地方政府唯GDP论英雄，盲目搞经济建设损害的例子屡见不鲜。如果说中国的政策指挥棒已经从唯GDP论英雄的时代过度到了创新、协调、绿色、开放、共享的综合评价时代，那么中国的指标体系还有很长的一段路要走。政府会计改革即将于2019年1月1日全国铺开，随之而来的就是政府信用评价体系与预算绩效考核体系的进一步强化，怎样借助新一轮央地分成模式将良性政绩观植入到地方政府的执政理念中，是当前亟待解决的问题。

2.2 税务合并背后的法律关系设计关系国计民生

伴随着生产力的发展，人类社会的生产关系进步是不可阻挡的，但同时也应当看到，经济的发展存在周期性，人类在社会发展中所经历的问题也会有周期性的变化，今天过时的东西在未来的某个时间点也许仍有参考价值。中国的政治体制与西方具有本质差异，这种差异反馈在政府治理结构与财税体制运转中更加剧烈，同样的顶层宏观经济干预手段与运行传导机制应用在不同的政治经济体制中所产生的效果是截然不同的。与美国联邦制所催生的50个州都有独立的财政、税收立法权不同，我国的税收立法权多数集中在中央，财政部门发行的文件处于法律文件的最末级，而我国的特点是幅员辽阔、从南到北风土人情、经济环境各不相同，当统一指令同一时间从中央传到到地方时，形成的合力是世界上任何国家不敢小视的，但在同一指令不同时间从中央传到到地方，所产生的差异同样不容小视。我们今天的行政体制无论是横向还是纵向都具备相当的规模，就如两只脚不能踏入同一条河流，过长的资金流转周期在应对突发经济环节变化与政策措施转体上都存在错时、移位的风险，税务合并以后，传统的转移支付资金多数由发改委下拨的财政资金链条已经被打破，税收法定原则如何处理好与焕发地方政府活力之间的关系，在税收制度设计、税务法律关系重构与财政资金下拨体制上亟待重塑性的变革。

3 深化税制改革重点方向及路径

3.1 搭建为非税收入与新型税务局结合搭建蓄水池

传统税务局是税收征缴部门，资金直接与财政体制对接，并没有税收存储的设计理念。这种运行模式在税费结合时期体现出传导快捷，清算便利等特点，但在大规模减税降费裁撤财政专户的大背景下，仅将新型税务局作为税收征缴机构与往来资金调拨组织远不能满足各级政府资金储备以及各类缴费账户对于经办机构的现实诉求。

2017年以来，中国多地社保基金告急，社保基金击穿，中国未富先老，人口生育率过低，社保基金不可持续的议论声纷至沓来。社保基金的前身是上个世纪国有企业改制期间政府设立的用于促进下岗失业人员再就业的专项资金，伴随着改制人口退休进入社保开支渐渐被人们所淡忘。但再就业资金在社保基金中所扮演的角色不容忽视。为了保障资金足额、及时供给，地方财政建立无控制拨款模式，即使在资金指标没到位的情况下，仍能先从国库调拨资金进专户，保障再就业人员开支，待指标到位再进行财政内部结算。这就不难理解再就业专户裁撤通知下达不足一年，东北、四川等多地社保基金告罄现象。

国地税合并以后，原来财政体制下的非税专户多数裁撤，差额拨款、自收自支事业单位因短收造成的财政兜底压力目前还没有完全显现出来，过渡时期极容易再出现类似社保基金击穿的突发情况，没有应急储备功能设计的新型国税局在风险应对上容易造成阶段性失衡。

3.2 转变理念，为打造现代政府服务自选商场提供切入点

传统意义上的公众缴费类账户，缴费规则单一、限定主体准入条件、资金去向不透明、获益内容由政府部门单方面制定，缴费行为带有一定的强制性。依托大数据平台、人工智能计算在全国范围内建立横纵双向流通的政府采购平台基础上，税收征缴转变思路，变收支两条线事后奖补为缴费内容公众自选，征缴、购买与财政补贴在同步完成的多维度综合服务理念，把税收机关做成政府与社会公众缴费做成双向可流动的蓄水池，运用现代互联网处理技术在消费终端实时对社保基金、税务收费、政府补贴在税务征缴平台上统筹与结算，降低征缴、管理成本，打造以公众满意度为目标的绩效评价体系。

3.3 确保地方财政收入稳定，更好的服务地方经济发展

1994年分税制改革中，中央财政对地方税收返还数额以1993年为基期，按照当年地方实际收入以及税制改革和中央地方收入划分情况，核定当年中央从地方净上划的收入数额，并以此作为中央对地方税收返还数，保证地方既得财力。我国转移支付收入占地方支出财力近一半，新的税收分配权数信号没有释放， 1993年分税制改革的计算模式对地方政府工作模式引导现象不容忽视。加快将国家调整经济增长模式，转变成指标信号释放到实际经济工作中的速度，督促地方政府转变执政理念。减税降费的大背景下，短时间内很难培育出新的经济增长点，过度时期地方财政对于中央财政转移支付，中央社保基金统筹，中央彩票公益金，土地出让收入，债务性收入的依赖程度会增强。应尽快将良性政绩观注入新一轮央地税收分配权数中，消除地方政府对于央地收入分配主导思路扔停留在与地方经济增长的GDP惯性思维，规避地方政府依赖转移支付资金与各类统筹调拨资金，扩大债务，扩大缴费类账户收支缺口等风险。