高校财务内部控制的发展问题及对策研究

姜月茹

（苏州科技大学建筑与城市规划学院，江苏 苏州 215011）

引言

为了加强高校建设，响应《中华人民共和国会计法》第27条“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”的规定，财政部在2012年11月29日颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规定》），旨在强化内部控制在各行政事业单位的重要作用。同年12月，财政部和教育部联合颁布了《高等学校财务制度》，重点加强高校财务内部控制机制，消除风险隐患。在新形势和新挑战下，如何保证教育资源使用的有效性，提高风险应对水平，成为高校建设中的重要环节，对高校教育水平和科研质量的发展起着举足轻重的作用。

一、我国高校财务管理的内容及目标

在20世纪90年代后期，美国反虚假财务报告委员会发布了COSO报告，提出了内部控制的控制目标和控制内容，标志着资本市场自我整治和自我约束的开始，内部控制逐渐出现在各国资本市场的舞台。我国在1996年颁布了《独立审计具体准则第9号——内部控制与审计风险》，率先提出了我国内部控制建设的要求和原则，内部控制开始本土化发展。2014年1月1日，我国实施了《行政事业单位内部控制规范》，明确提出了我国行政事业单位内部控制的目标：合理保证单位经济活动合法合规、资产安全完整、财务信息真实准确，从而提高公共服务的效率和效果。通过对规范的解读，可以将高校财务内部控制的目标和内容确定如下：

1.合法性。高校的各项经济业务活动必须严格遵守相应的法律法规和部门规章的要求，做到有法可依，有法必依。在资金筹集方面，合法性要求筹集渠道正规，严格控制高校资金来源的质量。高校收入的主要来源有纳入财政预算的教育经费、向在读学生收取的学费和住宿费、银行利息收入、科研项目经费收入、社会捐赠收入和资产出租收入等。不同的经费来源的使用和支出要严格执行高校财务资金使用标准，保证资金筹集的效益性和效率性。在采购和结算方面，合法性要求采购内容要符合高校经济业务需求清单的规定，按需采购，采购的价格和质量要进行严格的控制，公平合法地处理各供应部门的产品和价格差异，制定严格的控制体系进行监督。在工程建设方面，合法性要求建设项目招标投标的标准公开透明，承包发包质量控制合格，在决策程序和责任制度方面权责清晰合理，严格控制大型基建项目合规运行。

2.安全性。安全性要求高校资产安全完整。高校资产是高校运营的基础，是保证高校日常活动开展的必备支持，因此，加强高校资产的管理就是在加强高校的日常经营。完善高校财务的内部控制制度需要从防止高校国有资产流失和损害入手，强化高校资产的日常管理，重点控制资产盘点与清查工作，保证资产的取得、持有、使用、发出、盘点和处置全过程的安全完整。

3.可靠性。高校财务信息的可靠、准确是监测高校资金使用最佳手段。可靠性要求高校应当以实际发生的交易或者事项为依据进行会计确认、计量和报告，如实反映符合确认和计量要求的各项会计要素及其他相关信息，保证会计信息真实可靠、内容完整，保证财务报告的内容真实无偏。同时，高校还应当在符合重要性和成本效益原则的前提下，保证会计信息的完整性。可靠的财务记录和报告，一方面可以衡量财务预算和财务支出的差异，对比不同期财务支出的波动和异常，助力财务预算和财务控制；另一方面有助于财务监督，确保资金使用的正确和资产流动的合理，为相关群体的决策提供重要的依据。

4.效率性。效率性指的是财务经费的使用符合成本效益原则，最大化地促进科研成果的转化。科研成果是一个高校科研能力的最佳体现，也是高校经费的重要支出，控制好科研经费的使用对高校的财务管理意义重大。效率性要求高校应对各类基金项目和区域重点建设项目资金制定严格的使用标准，监督资金的使用去向，防止利用项目名义中饱私囊、假公济私。在整个活动的控制过程中，要求对资金的申请、预算、授权、审批等流程进行严格的控制，杜绝违规及不合理的支出，保证经费的定向使用、专项使用，不断健全高校的内部控制环境，不断提高高校的学术能力和科研效率。

二、基于内部控制框架下的我国高校财务管理现状及问题

COSO报告全面解读了内部控制的具体内容，从控制环境、风险评估、控制活动、信息与沟通和内部监督五个方面分析内部控制。为了全面考虑高校财务内部控制设计和执行的情况，本文将从COSO报告五要素分析我国高校财务内部控制的现状及存在问题

1.控制环境。高校财务内部控制环境的好坏直接决定了内部控制的效果，我国高校的内部控制环境建设任重道远。从制度建设方面看，高校财务内部控制缺乏相关完善的规范指引，我国财政部在2012年颁布了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，2014年才开始执行，这远远落后于我国企业内部控制的建设。同时，《规范》的指导对象为所有的行政事业单位，而不是针对高校财务建设的专门性文件，高校财务的建设还需要自我摸索。从人员参与方面看，某些高校财务人员还尚未意识到内部控制建设的重要性和迫切性，财务工作仍主要停留在核算处理上，对于财务结构、权责分配、人力资源政策、内部审计机制等内容的建设缺少前瞻性考虑，导致内控制度长期处于这种被动状态，有悖于其防范于未然的初衷。

2.风险评估。市场经济的发展促进了教育事业的繁荣，招生人数的不断增加就需要高校不断扩大自身的规模和基础设施的建设，因此举债发展就成为了适合的筹资方式，进而也导致了债务规模的迅速增大。但与之相关的其他环节，如筹资渠道、融资成本以及因举债改变的债务规模和偿债能力的评估并不全面，关注的程度也并不充分。因此，大部分高校的财务建设并没有建立相匹配的风险评估和应对的防范机制，缺乏风险预警体系和规避风险的能力，为高校的可持续发展埋下隐患。

3.控制活动。目前大部分高校均设置分管资产管理的部门，单独对高校资产的存在和使用状况进行管理，但是根据我国《会计法》的相关规定，资产盘点清查的责任本该归属于会计部门，没有会计部门的配合，很难保证资产账实相符，且资产的折旧和毁损也没有办法进行专业的计量处理，很难控制资产的真实价值。如果说资产的盘点和审查是高校资产现存阶段的过程控制，那么高校的预算控制将是高校资产的源头控制。预算管理包括编制、审批、执行、调整和评价，任何一个环节出现问题都将对高校财产以重创。高校缺乏完整的预算控制链，导致预算与实际的使用出现较大的偏差，预算的执行过程中又不加以审查，导致资金使用的浪费和预算功能的缺失。

4.信息与沟通。高校财务的信息与沟通更多地体现在资产来源和资产使用等方面。高校属于非营利性的事业单位，其固定资产的来源大部分属于财政拨款，而资产来源的使用不仅要对财政负责，更要在高校公开使用，改善资金的使用效果，提高资产的使用效率。同时，某些高校财务管理过程缺乏职责的相互沟通，进而导致内部岗位设置和职责的混乱，高校财务工作细碎繁杂，常常出现人手不足和职责不清的情况，这样就很难界定责任。而权责的模糊进一步造成了财务工作效率的低下，与财务相关的其他部门的工作就会受到很大的影响。

5.内部监督。内部审计是内部监督的最重要形式，是保证日常运行合法合规的重要保证。目前我国高校的内部审计，一方面缺乏独立性，不是由学校的高层领导直接负责，并没有很强的独立性，甚至会与其他部门联合办公，相关的审计人员缺乏，职能定位被大大削弱；另一方面，内部监督内容和范围狭窄，不能覆盖到资产监管的诸多方面，对于高校的重点和专项审计项目缺乏深入调查，审计工作缺乏主动性和前瞻性，严重影响了资产的后期评价效果。从某种程度上讲，内部监督的不完善直接导致内部控制的失灵。

三、改进高校财务管理的建议

针对基于内部控制框架下的我国高校财务管理现状及问题，结合我国高校财务管理的内容及目标，现提出以下几点改进高校财务管理的建议。

1.加强规章制度建设。虽然我国高校财务管理相关的规章制度发展相对较慢，但资本市场的内部控制建设已经比较完善，高校财务管理可以有据可依地进行学习和革新，不断完善自身的内部控制建设水平。同时，高校还应该结合自身的实际，建立一套适合自己的财务管理体系，对待适合自我发展的内部控制不断进行延续，摒弃陈旧和效率低下的部分，制定切实可行的内部规章制度，保证内部控制的严密完整，保证资金使用规范安全，保证权责清晰明了。此外，高校内部控制建设的工作不能局限于财务部门，需要每个部门的配合协调，进而才能保证内部控制建设的效果。

2.加强人才体系建设。制度的执行和体系的建设需要人力给予根本性的保障，内部控制能否在高校落地，并得到一贯有效的执行，最为关键的就是相关人员意识和能力的匹配情况。如果高校的相关人员不重视内部控制的建设，没有贯彻内部控制建设的理念，那么内部控制的相关设置就形同虚设；如果高校强化内部控制建设，但缺乏相关的专业人员对内部控制的设计和执行环节进行严格的把关，那么内部控制的建设效果就大打折扣。因此，高校应该不断加大对财务人员的培训投入，提高财务人员的专业能力和责任意识，强化法治观念。只有财务人员综合素质得到提高，才能助力高校财务内部控制建设。

3.加强财务内部管理建设。随着高校不断的发展，高校的筹资和投资活动也不断增多，财务风险也就变得愈加复杂，这就要求高校财务不断地提高自身的风险管理水平，从日常的运营中识别风险，建立风险评估与预警机制，并能利用一套有效的控制程序对现有的风险做出积极的反应，将损失降至最低。与此同时，降低风险促进内部管理建设还需要内部监督的配合，保证内部建设的全方位、多角度执行。内部监督需要由学校的高层领导，由各个部门配合，由审计部门执行的一系列活动，保证内部控制的执行得到全面的支持，不断提高自我管理水平。

4.加强内部创新能力建设。建立适合当下的财务管理体系，应对新时期高校财务管理工作，高校必然要在财务管理建设方面提高财务管理技术，创新财务管理模式。会计电算化的发展促进了会计核算效率的提高，现在计算机和ERP的进一步突破为新时期的财务会计工作提供了机遇和挑战。高校应该不断地更新自己技术水平，为财务工作提供更好的技术支持，也为内部控制建设提供更先进的监督手段。另外，高校还应该鼓励财务人员进行管理创新，不断改善管理模式和管理结构，针对财务建设过程中的问题建立相适应的管理机制，建立综合评价体系，适应高校发展，助力内部控制建设。

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