重庆市全面落实河长制的难点及建议

□熊瑛

2016年初，习近平总书记视察重庆时特别强调：“保护好三峡库区和长江母亲河，事关重庆长远发展，事关国家发展全局”，要求重庆加快建设长江上游重要生态屏障，推动城乡自然资本加快增值，使重庆成为山清水秀的美丽之地。2016年12月11日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），明确了全面推行河长制的总体要求、主要任务和保障措施，并要求全国于2018年年底全面建立河长制。2017年3月，国务院总理李克强同志在政府工作报告中指出：全面推行河长制，健全生态保护补偿机制。

一、重庆市在实施河长制方面的积极探索

全面推行河长制，是落实绿色发展理念，推进生态文明建设的内在要求，是对水治理体系的重大创新，对维护河湖健康生态、促进河湖功能永续利用具有重大意义。重庆全面推行河长制，既是坚定不移地贯彻落实中央的决策部署，实现习近平总书记殷切期望的重大举措，也是守护好重庆市水资源，确保国家淡水资源战略储备安全的关键一步。

（一）重庆市水资源简介

重庆地处长江上游和三峡库区腹心地带，幅员面积82401平方公里。境内河流纵横，湖库众多，水系发达。长江自西南向东北横贯市境，北有嘉陵江，南有乌江汇入，形成向心的、不对称的网状水系。除长江、嘉陵江、乌江等著名江河和国家级淡水资源战略储备水库——三峡水库外，还有4000多条其他河流、3000多座其他水库。境内流域面积大于50、100、1000平方公里以上的河流分别有510条、274条、42条。2015年全市大中型水库共计110座，其中大型水库17座，中型水库93座。2015年长江评价河长647公里，长江干流重庆江段的水质状况与往年相比变化不大。长江嘉陵江评价河长173公里，乌江评价河长207公里，涪江评价河长112公里，渠江评价河长88公里，上述五江评价河长共计1227公里，河段全年期水质为Ⅲ类。2016年重庆市监测的国家重要水功能区145个，河长3579.35公里。采用水功能区限制纳污红线主要控制项目评价，达标水功能区128个，占重要水功能区总数的88.28%；达标河长3065.70公里，占重要水功能区河长的85.65%。目前，重庆市长江干支流入河污染物总量、水土流失总量依然较大。入河污染物主要是由于工矿企业建设生产、化肥农药使用、畜禽养殖、生活污水排放等造成的面源污染和点源污染。水土流失主要是由于大量的生产建设活动和降雨造成的。因为生产建设不可避免地扰动地表和植被，使局部地段产生失稳边坡，当天降大雨或暴雨时，雨水携带大量泥沙进入下游河道、湖库，浑浊河流和沿途沉淀的泥沙就成为自然而然的现象。保护好这些水资源，不仅事关重庆市长远发展，还关乎国家发展全局，意义重大。

（二）重庆市全面推行河长制的探索

最近两年重庆市为全面推行河长制提供了制度保障，进行了前期探索。一是修订了地方性法规和河道管理的技术标准，初步形成了推行河长制的法规体系。陆续修改和出台《重庆市河道管理条例》《重庆市水资源管理条例》《重庆市河道管理范围划定管理办法》《重庆市河道采砂管理办法》等法规。新修订的《重庆市水资源管理条例》于2015年10月1日施行。该条例建立的“地下工程破坏水资源保护制度”“分散式饮用水源保护制度”“水能资源有偿出让制度”在全国有创新示范作用。2015年10月1日生效的《重庆市河道管理条例》调整了重庆市现行河道管理体制，将除国家管理权限和跨区县（自治县）外的涉河建设项目的行政许可、行政收费、行政处罚权，按照权责对等原则全部下放区县（自治县）水行政主管部门。二是深化行政审批制度改革，为推行河长制提供制度保障。2015年重庆市水利局进一步推进简政放权，将“取水许可”和“建设项目水资源论证报告书审查”两项行政审批整合为“取水许可”1项；取消水文水资源调查评价乙级资质认定、建设项目水资源论证乙级资质认定两项行政审批；取消、下放区县涉水行政处罚、行政征收、行政强制权共计67项。三是完成了河道划界确权、采砂规划等河道管理等推行河长制的基础性工作。累计完成237条河流共2.4万公里的岸线规划，完成主要河流8300公里划界立碑，执行《长江上游干流宜宾以下河道采砂规划》，落实长江重庆段禁采区监管，强化河道空间管控，为河长制推行打下了坚实基础。2016年全市计划完成共2000公里河道的划界工作；2016年完成36条河流的重要河道采砂规划编制工作，科学划定可采区、禁采区、保留区以及可采期、禁采期、可开采总量、年度可开采控制总量，确保河势稳定，切实保障河道防洪、供水、生态和通航安全。四是在部分河流湖泊试点了区县、乡镇、村居的“三级”河长体系。重庆市万州区首推次级河流“河长制”促水质改善，包括苎溪河、五桥河、龙宝河、瀼渡河在内的多条河流得到监管；长寿区以“河长制”整治桃花河；开州区推行“河长制”，改良水生态，建设滨湖之城；合川区强力推进农村生态清洁型小流域治理，也得益于“河长制”。受益于“河长制”，重庆在水资源管理方面取得了优异成绩。2016年11月，国务院办公厅对“十二五”期间实行最严格水资源管理制度成绩突出的5个省级人民政府给予通报表扬，重庆位列其中。

2017年4月19日，重庆市委办公厅、市政府办公厅发布《重庆市全面推行河长制工作方案》。计划到2020年，重庆将实现重要河库生态安全得到保障，河畅、水清、坡绿、岸美的目标。根据此方案，市政府主要负责同志担任总河长，为全市河长制的第一负责人。市政府分管水利、环保的负责同志担任副总河长。截至2017年6月底，已全部印发重庆市、各区县和1019个涉河乡镇（街道）的三级河长制工作方案。目前已累计设置河长15957名，其中市级3名、区县级459名、乡镇级4818名、村社区级10677名，实现了境内河库全覆盖。目前，区县级及以上河长已累计巡河1331人次。市级和各区县均已成立河长办，荣昌区、万盛区还划拨了编制。

二、重庆市全面推行河长制的难点

虽然重庆市已在全市境内河流、水库全面建立河长制，但这只是万里长征第一步，要真正压实责任、完成任务，必须认真梳理工作中的难点。

（一）河流水库档案资料不全

全市4000多条河流中，已纳入环保监测和水功能区监测的河流只有200多条，占河流总数5%左右，大量河流和3000多座水库基础数据普遍缺失。已纳入监测的河流又因各部门分头实施，存在监测指标不一致等问题。河库监测体系不健全、水文水质底数不清，既给当前制定河库管护目标和治理措施带来了很大困难，也给今后有效监督考核带来了巨大挑战。

（二）流域生态补偿机制建设滞后。河长制实行属地原则，在实时监测水文水质的基础上，采取流域生态保护补偿机制，是落实各河段河长责任、促进上下游联动共治的有效手段。目前，全市已在争取中央生态转移支付、优化圈翼帮扶机制、落实三峡后续规划专项资金、探索市场化生态补偿模式等方面做了大量工作，但横向的流域生态补偿机制还没有建立起来。这种情况下，一旦河流上下游遇到水污染矛盾，将面临缺乏制度性解决渠道的窘境。

（三）党政领导干部绩效考核机制不健全

河长制要真正发挥作用，必须要有严格的绩效考核和责任追究机制。《中华人民共和国水污染防治法》第5条规定：“国家实行水环境保护目标责任制和考核评价制度，将水环境保护目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容。”《意见》第13条要求：县级及以上河长负责组织对相应河湖下一级河长进行考核，考核结果作为地方党政领导干部综合考核评价的重要依据。实行生态环境损害责任终身追究制，对造成生态环境损害的，严格按照有关规定追究责任。”但是全市河长制方案对领导者的责任确定不够明确，没有详细的考核标准，致使上述规定难以执行。目前全市的总方案和各区的工作方案虽已制定，但仍有不少河长还没有走出办公室去巡河，个别河长甚至对自己的河流的基本情况还不是很了解，遑论把握其污染状况和提出治理对策了。

（四）环保市场化机制还处于探索阶段

充分发挥市场在生态文明建设中的重要作用，是凝聚政府、企业和社会环保合力，提高水环境治理效率的关键。目前，全市水环境治理中，政府承担责任过重，企业有参与热情，但多数在观望，社会很关注，但批评多行动少。调动各方面积极性，亟需在体制机制尤其是环保市场化机制方面加快探索，否则，仅靠政府一方，很难守护好三峡库区和长江母亲河。

（五）矛盾纠纷调处机制不够完善

河长制的落实涉及河流上下游、左右岸、干支流、库内外各领域，需要水利、环保、发展改革、财政等20多个部门的共同参与，推进中难免遇到矛盾纠纷，需要加以预防和化解，这给矛盾调处机制建设提出了新要求。

三、重庆市全面推行河长制的建议

针对存在的问题，在借鉴相关省市推行该制度经验的基础上，应当着重加快以下方面的工作：

（一）尽快实施河库建档立册工程

这是全面落实河长制的基础。鉴于全市河库众多，完全建档耗时长、成本高，建议聚焦流域面积100平方公里以上的274条重点河流、110座大中型水库和污染问题突出、群众反映强烈的河库，根据流域和属地，遵循河长负责、职能部门推进、各方面参与的原则，落实责任、人员和经费，逐一检验检测河库水文水质，准确摸排每条河流、每个水库的污染状况和污染病灶，确定排污上限、治污目标和责任主体，实现“一河一档”“一库一档”，以问题为导向制定“一河一策”“一库一策”。同时，抓住河库摸底建档的机遇，统筹财政和各类社会资金，加快推进河库断面监测设施建设，借助信息化手段，建立健全市域河库水文水质监测网和大数据共享平台，实时采集更新和定期发布河库环境信息，为落实责任、协调政策、促进治理夯实基础。2016年4月，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上谈到，推进国家治理体系和治理能力现代化，信息是国家治理的重要依据。信息化必将助力河长制的推行。设计并开发实施覆盖重庆市“四级”河长组织管理体系，包含任务处置与管理系统、巡河管理系统、综合信息服务系统、公众信息服务系统、应用支撑平台等多个子系统，以及河长制管理信息共享数据库的建设。以公众信息服务系统为例，公众可通过此系统举报河道垃圾及处理进程等问题。接线员在接到举报后在任务处置与管理系统进行案件登记，受理员通过系统案卷登记功能，填写案卷基本信息（案卷类型、来源、描述、登记时间、上报人信息、现场照片），标注事件位置等，完成案卷登记，实现对举报受理的智慧管理。

（二）加快探索流域生态保护补偿机制

这是促进河流上下游共治的制度保障。从国内外经验看，生态补偿主要有三种类型：一是由政府主导的纵向生态补偿，多通过财政转移支付、政策补偿、实施生态项目和征收环境税来实现；二是各级政府间或市场主导的横向流域生态补偿，主要通过水权交易、排污权交易、生态标签、异地开发等方式实施；三是NGO灵活参与模式。考虑到NGO面临诸多政策限制，且纵向生态补偿已在我市稳步推进，目前需要重点补上的制度短板就是流域横向生态补偿。建议密切跟踪中央改革动向，积极呼吁建立国家层面长江流域横向生态补偿机制，为我市水环境治理争取更好条件。同时，按照权责统一、合理补偿、试点先行、稳步实施的原则，选取市内江河源头区、集中式饮用水水源地、重要河流敏感河段和水生态修复治理区、水土流失重点预防区和重点治理区，开展流域横向生态保护补偿试点。具体做法可借鉴国家重点生态功能区转移支付办法，将水环境指标纳入分配因素，由市财政和环保部门统筹，对水环境变好的区县进行转移支付奖励，对水环境恶化的予以转移支付扣减。此外，建议统筹市级财力对城镇污水处理、垃圾处置运营补助，三峡后续规划专项资金及主要污染物总量减排、退耕还林等专项资金，加大对生态修复和生态涵养项目的支持。

（三）推进水环境治理市场化

这是调动全社会积极性、促进河长制落实的重要途径。可重点在两方面探索：一是推进环境质量监测评估市场化，改变当前环保部门既当“裁判员”又当“运动员”的现状，将水环境监测设施建设、日常检测、环境质量评估、河库划界等非核心业务从环保部门剥离出来，采取政府购买社会服务的方式，委托第三方机构提供。考虑到环境数据的敏感性，在购买服务时应对第三方机构的数据发布、使用等权限予以适当限定，并实行“谁检测谁负责、谁委托谁把关、有投诉必查处”。二是推进水污染治理市场化。2018年，全市将实现38个区县、1500多个乡镇（撤乡场镇）和60个市级工业园区污水集中处理设施全覆盖，可考虑将其中部分设施以PPP形式引入社会资本建设运营，或采取公建民营方式运营。同时，支持市属国有企业探索环境污染第三方治理。这样既可以减轻政府压力，又能培育壮大环保产业。在水环境治理市场化进程中，特别要注意边界条件的设定，科学确定市场参与方的资质条件、信誉要求和盈利标准，确保其既有利可图又无暴利，既高效运转又规范有序，决不能因市场化而影响公共利益。

（四）落实领导干部生态环境责任制

这可以有效避免河库治理“人去政息”。市级对流域面积50平方公里及以上的510条河流落实河长制情况进行考核，将河长制工作纳入区县党政经济社会发展实绩考核和市级党政机关目标管理绩效考核。要根据不同河库存在的主要问题，实行差异化绩效评价考核，并将考核结果作为地方党政领导干部综合考评的重要依据。要落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法，科学区分主要领导和相关领导责任，对任期内生态环境问题突出或明显恶化、不顾环保政策法规或资源环境承载能力盲目决策、环保协作方面推诿扯皮、对环境污染和生态破坏事件处置不力的行为，坚决严肃处理，情节较重的不予提拔使用，特别严重的追究刑责。要建立健全领导干部自然资源资产离任审计和生态环境损害责任终身追究制，切实促进各级河长尽职履责。

（五）健全生态环境重大问题协商调处机制

这是减少河长制运行阻力的“润滑剂”。要充分发挥河长会议制度、信息共享制度和工作督察制度作用，协调解决河库管理保护的重点难点问题和部门、区域纠纷，确保政策协调、步调一致。要完善河库管理信息发布平台和舆论监督渠道，在落实重大项目社会风险评估的基础上，适时探索实行环保听证制度，决策和推进过程中多听取群众意见，减少隐患、降低风险。要健全环境行政执法和刑事司法衔接制度，对重大环境污染事件责任人依法依规加大惩处力度，及时回应社会关切。

河库管护工作系统而复杂，涉及领域众多，包罗生产、生活的各个方面。唯有全面推行河长制，加强制度创新，整合各方力量，才能更好地建设长江上游重要生态屏障，维护全市河库健康生命，实现河库功能永续利用，使重庆真正成为山清水秀美丽之地。

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