农村土地经营权抵押问题的思考与对策

钟哲

对土地经营权抵押贷款的探索，是我国在农村金融改革试验中的重大创新，是对当前农村面临的农民、合作社融资困境的重大突破。最终激活农村融资功能，对于实现农民脱贫致富、农业现代化及农村经济发展具有重要的推动作用。目前，我国现行的法律规定不允许农村土地承包经营权以抵押担保方式进行流转，这限制了土地承包经营权作为用益物权的权利。然而，现行中央政策又提出农村土地经营权可用于抵押进行贷款融资，各地方政府也出台了相应管理办法推动中央政策的实施，部分农村、农村金融机构开始尝试土地经营权抵押贷款。通过对土地经营权贷款试点地区实施情况的分析，总结研究发现现行土地经营权抵押贷款存在的问题，主要表现在抵押权难实现、抵押物评估价值难以确定、贷款风险难于控制、法律制度不完善等方面。

1 农村土地经营权抵押发展现状

长期以来，大量农村土地处于闲置或低效利用状态，而且由于缺乏有效的抵押资产，“担保难、融资难、融资贵”严重制约着农村经济的发展。为盘活农村土地资源，近年来，中央陆续出台一系列农村土地改革政策，在确保耕地红线、保障农民利益的前提下，逐步明晰、完善农村土地权能，赋予农民土地抵押融资功能，并确定试点改革、稳妥推进实施路径。试点工作分为三个阶段：2015年，试点地区推进试点；2016年，及时研究解决试点中存在的问题；2017年，推进试点工作，形成全国试点总结报告。在此期间，国家将根据试点地区工作进展情况，推进相关法律法规的修改完善，完善相关配套法规制度建设。

虽然政策层面初步赋予农村土地资产的抵押融资权能，但农村土地产权的抵押创新还面临着法律法规、配套机制等诸多因素的制约。

1.1 法律条款亟待修订

《农村土地承包法》《担保法》《物权法》明确规定，除“四荒地”（荒山、荒沟、荒丘、荒滩）的土地使用权和承包经营权外，耕地、宅基地、自留地、白留山等集体所有的土地使用权不得抵押。

最高人民法院《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》第15条规定，“承包方以其土地承包经营权进行抵押或者抵偿债务的，应当认定无效；对因此造成的损失，当事人有过错的，应当承担相应的民事责任。”

这些法律相关条款的设定是根据当时的国情，为了适应当时的农村土地发展状况，保护耕地，具有深远的战略意义。而随着我国农村改革的深入，相关法律条款不适应现今的农村发展，限制了土地的应用，应做适当调整。

1.2 价值评估机制缺乏

农村土地经营权抵押融资的抵押金额是由农村土地经营权的价值评估决定的，价值评估在农村土地经营权抵押融资中具有举足轻重的地位，关系到抵押双方的利益及农地经营权抵押融资是否具有持续性等问题。但由于农村土地受区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同，其价值的差异很大，对其本身很难做出比较客观、准确的评估，因而建立一套统一的农地价值评估体系十分困难。而且农村土地产权评估公益强、收益低、要求高，一般的专业评估机构和人员大多不愿意介入此领域，造成目前农村土地经营权评估的中介机构和人员十分缺乏，其认定的价格可能过高或过低，导致现实中农户能够得到的贷款金额较低无法满足其资金需求。

合理的价值评估机制有利于土地资源的优化配置，从而实现权利抵押融资的良性循环。因此，农村土地产权价值评估是制约农村土地经营权抵押融资的主要因素之一。

1.3 交易所作用发挥不够

土地经营权作为市场元素有别于普通资产，规范化的交易应该既要有管理部门确权登记，又要经过交易机构的鉴证认可。尽管各试点地区均建立了农村产权交易场所，但由于后期宣传、管理等措施没有及时跟进，其职能作用远远没能得到有效发挥，导致抵押过程中供求信息获取不对称与反馈不及时。很多基础农户由于缺乏对政策的理解和对交易所性质的认知，未经交易所办理手续，私下直接流转给了经营大户。不规范的产权交易，势必影响农户及农业组织向金融机构申请“农地抵押贷款”融资的审批，纠纷一旦发生，自身权益的维护也会受到影响。

1.4 农村土地经营权抵押融资变现难

农村土地经营权作为抵押标的物并不具备常规抵押物的特征，它只是一项用益物权，但权利人对其处分并不是完全自由的，土地经营权的再流转或变现涉及与承包户的关系，如果承包户有不同意见，处理起来难度较大，交易成本很高，这无疑会增加金融机构的放贷风险、降低其参与积极性。同时，抵押担保资产的共同特征就是易于流通变现，农村土地经营权作为抵押担保物也要符合这个特征，这就要求我国农村土地产权流转交易市场比较完善和发达，然而，当前我国农村并没有形成成熟的农村土地产权流转交易市场，金融机构在进行农村土地经营权变现时需要花费大量的时间和人力去寻找流转对象，并且在短期内还很难找到匹配的农户或者经营主体接受土地，从而严重制约农地经营权抵押融资的推广。

此外，尽管农村产权交易市场建设在加快推进，但农村土地抵押担保体系、价值评估体系等还比较滞后，配套的制度也比较缺乏，不利于土地融资安全和交易制度保护，增加了农村土地承包经营权抵押的风险，导致金融机构开展农村土地经营权抵押的积极性不高。

2 农村土地经营权抵押实践模式

我国农村土地经营权抵押融资经过多年的实践探索，大体分为直接抵押模式、土地经营权联合抵押模式、反担保模式和交易所模式。

2.1 直接抵押模式

四川崇州市以集体经济组织为中介，在农村产权确权颁证的基础上，规模经营主体就能够到土地流转交易服务中心办理权利登记并领取权利证书，获得土地经营权证书的规模经营主体即可获得向银行办理抵押贷款的资格，通过综合评估，由金融机构发放贷款。为降低放贷风险，崇州市财政建立了农村产权抵押贷款融资风险基金500万元专户存储，一旦发生不能还贷事件，崇州市政府将与银行按照8:2的比例进行风险共担。

2.2 土地经营权联合抵押模式

安徽省阜阳市颍泉区推出了“农村土地经营权+担保+地上附着物+林权+大型农机具”等组合抵押担保方式申请贷款，且贷款利率上浮不超过同期基准利率的30%，提高贷款额度，控制融资成本，放大农村资产资源的效应。颍泉区还安排了1000万风险补偿金，对可能出现的损失由政府与银行按8:2比例分担风险，并探索纳入“4321”新型政银担（区级担保机构、省级再担保机构、银行、地方政府）合作试点。

2.3 反担保模式

宁夏同心县推出“土地承包经营权反担保贷款”：以村成立“农户土地承包经营权流转合作社”，注册登记为合法主体。需要贷款的农户自愿将自己拥有的部分土地承包经营权向合作社入股而成为社员，同时选择二至三户社员农户作为联保贷款担保人。如果不能按期还贷，土地将由合作社流转给代其偿还贷款的担保人，直到贷款农户重新赎回。土地承包经营权流转合作社为贷款农户提供担保，贷款农户以其入股的土地承包经营权向合作社提供反担保。

2.4 交易所模式

湖北武汉模式的业务办理程序为“交易-鉴证-抵押”，武汉市政府成立的农村综合产权交易所，为土地经营权抵押贷款搭建起了良好的平台，即在土地流转交易环节实现土地经营权的确权，由农交所对土地流转行为进行交易鉴证，并颁发交易鉴证书。贷款人还要在农交所办理土地经营权及土地附着物抵押登记。贷款金额不超过抵押品估价的50%。贷款到期无法偿还的，依托农交所平台，将该项目土地经营权挂牌再流转。这一制度设计，让土地承包权与经营权分开。这种抵押不影响农户的土地承包权权益，因为抵押的只是可流转的土地经营权。

2.5 规模企业、大户直接土地经营权抵押模式

安徽省农村综合产权交易所庐江分所采取规模企业、大户直接土地经营权抵押模式，即在交易所合法流转取得的经营权，可以在交易所抵押登记平台抵押登记后，从开展业务的相关银行直接获得贷款，无需额外其他担保，极大方便了经营户的融资手续和融资成本。同时，建立风险缓释及补偿机制，设立偿债风险基金。庐江县政府设立规模为1000万元的农村承包土地的经营权抵押贷款偿债风险基金。当债务人出现到期不能全部或部分归还贷款情况时，债权银行通知交易所，交易所将保留《庐江县农村土地承包经营权流转证书》中标明的流转土地的经营权在交易平台上交易。交易所得用于归还债权银行贷款本息，不足部分，按银行承担80%、县财政承担20%，从偿债风险基金中支付。

综上，在直接抵押模式下，因为往往需要金融机构的综合评估，规模经营主体的综合信用实际在考量因素中占了很大的比重；联合抵押模式需要增加额外担保或其他抵押物；在反担保模式下，流转合作社参与价值评估，抵押价格主要还是由家庭经营农户与金融机构协商确定。这几种模式，核心点都未能体现土地经营权的价值，真正起抵押作用的实际是信用、担保等其他因素。

湖北武汉、安徽庐江的农交所模式大大提高了经交易所流转后土地经营权的“含金量”，程序便捷、高效，引入第三方评估机构，秉承科学、公正原则，合理评估土地承包经营权价值；配合风险保障基金和发生不良贷款后经营权通过交易所再流转的完善措施，真正发挥了土地经营权作为抵押物的一项权能价值。

3 完善农村土地经营权抵押的对策

3.1 法律上的可行性

土地经营权抵押相关法律条款与现行政策产生冲突，因此在法律建设方面应重视产生这一冲突的原因。现在试点地区运行的农地经营权抵押融资是通过把经营权从承包经营权中分离出来以避开法律禁区进行的。农地经营权抵押融资并没有获得国家层面法律的认可，这大大增加了参与农村土地经营权抵押融资的金融机构的风险，也为后期土地经营权的处置变现埋下了巨大隐患。从法律上对农地经营权抵押融资的各个行为主体进行规范和约束，防止其进行过程中因法律制度不明确造成任何一方的损失，避免土地纠纷，进而使农村土地经营权抵押融资获得法律保障，这是非常重要的。应该进一步明确相关法律的限制，尽快完善《承包法》《物权法》《担保法》等相关法律法规，明确“三权”内容、性质、内涵及法律关系，制定“三权”登记、流转等程序，为农村土地经营权抵押融资提供法律支持和保障。

3.2 建立健全农村综合产权交易平台

地方政府要依托公共资源管理等平台，推进县（区）、乡（镇、街道）等多级联网的农村产权流转交易平台建设，提供集信息发布、产权交易、法律咨询、资产评估、抵押融资等于一体的一站式服务。

农村综合产权交易平台有利于加速土地流转，实现农村土地的规模化经营，促进新型农业经营主体的发展，为其节约成本和寻租空间；及时指导流转双方签订规范的土地流转合同，并建档立案；对抵押贷款的土地承包合同（包括流转合同）的合法性、真实性进行审查并鉴证；为土地流转提供合同、法律、竞价、纠纷处理等相关服务的同时，加强对土地流转、抵押等信息的发布、公示，以提高农村土地承包经营权的市场价值。

另外，当抵押人无力偿还贷款时，帮助金融机构实现处置农地经营权权益、解决农地经营权抵押变现难问题。对于到期未履行相应债务的抵押，鼓励通过挂牌流转、专设机构收储等方式进行处置，发挥交易所的平台功能作用。

3.3 建立价值评估机制

开展土地经营权抵押，如若缺乏对农村土地价值的专业性评估，土地价值评估制度不建立，土地经营权抵押贷款额度无法量化，农村土地抵押就不能实现有效的市场化，金融机构也不能制定针对性的风险防范措施。因此建立具有权威性、公正性及科学性的农村土地经营权价值评估机构是十分重要的，秉持价值评估的中立性，鼓励具有资质的第三方评估中介机构参与农村土地经营权价值评估。

在组织交易过程中，农村综合产权交易机构可依据评估机构备选库申请多家第三方评估机构予以评估，其出具的报告更能够获得银行等金融机构的认可。而农村综合产权交易机构只是作为信息发布的平台与交易平台，并不对交易价格进行过多干预。

3.4 完善抵押制度

土地经营权抵押要坚持不改变土地用途、不改变集体土地所有权性质、不损害农民权益和不破坏农业综合生产能力为基础，按照坚持集体所有权、稳定承包权、放活经营权的原则，对农村土地产权进行适度的细分，明确所有权、承包权、经营权在占有、使用、处分等方面的权能边界。土地经营权抵押贷款应限定为用作农业生产经营的用途，不得扩大到非农业生产经营。

加快土地确权登记颁证，对土地进行“还权赋能”，使农民拥有完整的土地产权，增加土地的流动性，实现土地资源的优化配置，避免因权属不明引发矛盾，强化农民土地物权意识，依法维护自己利益。

3.5 健全风险补偿机制

建立由借款主体、金融机构和政府共同承担损失的风险分担体系。加强“银保合作”，探索创新并推广土地经营权抵押贷款保证保险等与农村产权抵押融资紧密相关的保险产品。

政府必须进行适当干预和监管，防止改变农用地的利用方式和用途，防止抵押无序的状态，防范潜在的金融风险。并设立农村土地抵押贷款的专项风险基金，以保证农村土地经营权抵押融资中抵押双方协商以处置抵押物直接清偿债务而终止借贷关系后，资不抵债的损失部分得到合理的解决。对于该基金的管理和使用一定要公开、公平、公正、透明、合理。

引导抵押当事人双方在抵押合同中订立风险防范条款，完善农业保险机制框架，完善农村金融风险补偿机制；建立担保体系或引入第三方担保机构。第三方担保机构的引入在很大程度上把借贷风险从金融机构转移到担保机构上，有效的降低了金融机构的风险，使得农村土地经营权抵押融资能够持续进行下去。

此外，监管部门还应建立农户信用档案，防止因抵押改变土地用途，司法部门要依法受理和妥善审理、执行有关土地承包经营权抵押贷款的纠纷案件，保护各方利益。

4 结语

从目前的农村土地抵押融资试点工作来看，农村土地抵押融资制度创新改革工作已经取得了一定的经济效益和社会效果，也催生了一批相应的专门性机构和金融试点单位的设立。但是，在农村土地抵押融资制度创新试点改革中，也出现了各种问题，在今后农村土地承包经营权抵押的推进过程中，政府应该起主导作用，培育流转市场，优化扶持政策。在现有政策下,探索农地抵押融资的新途径，让土地成为农民可靠的物质财富，在市场中得到不断的优化，充分体现出其经济价值。