我国食品药品监管的症结及其出路

杜海蓉（青海师范大学法学与社会学学院,西宁810016）

食品药品作为公众赖以生存的基础和前提，在人们的生活中发挥着重要作用。但是，近些年来我国食品药品的安全状况令人堪忧，严重威胁着人们的生命健康。在计划经济时代，除粮食外，多数食品药品由国有企业生产，质量自然并无大的问题。但在市场经济条件下，逐利性使越来越多的生产者、销售者致力于获取利润，而不考虑食品药品的安全和品质。国家只充当“守夜人”的角色，并不直接干涉企业和个人的生产，这虽有利于其生产经营活动，但也给监管带来了巨大的挑战。受以往监管理念及监管思维的影响，我国对食品药品的监督和管理存在诸多缺陷，这些缺陷成为当前食品药品安全事件频发的重要原因。因此，我们应当对当前监管的缺陷予以梳理，在充分认知和研究的基础上，探寻我国食品药品监督和管理的有效路径，为确保我国食品药品的安全奠定基础。

1 我国食品药品监管的现状

近年来，我国的食品药品安全事件频发，从未长时间间断。从2005年苏丹红鸭蛋事件到2011年的地沟油事件、瘦肉精事件、三鹿奶粉事件，再到近期的A股上市公司长春生物的疫苗造假事件，制假售假事件屡见不鲜，其覆盖领域之广，为大众所熟知。尤其是食品药品领域，与每一个公民的切身利益息息相关，因而一直受到公众高度关注。相关资料显示，2017年，相关监管部门共查处食品（含保健食品）案件25.7万余件，货值金额6.8亿元，罚款23.9亿元，没收违法所得1.6亿元。责令停产停业1852户次，吊销许可证186件，捣毁制假售假窝点568个，移送司法机关2454件。同年，监管部门共查处药品案件11.2万件，货值金额3.3亿元，罚款4亿元，没收违法所得金额1.1亿元，取缔无证经营1146户，捣毁制假售假窝点238个，责令停产停业1569户，吊销许可证162件，移交司法机关1951件[1]。

客观而言，上述数据一方面表明我国当前食品药品制假售假的数量庞大，其中不乏大案要案，食品药品的安全形势不容乐观，尽管相关机构加大了监管力度，但依然难以有效遏制不法事件的发生。但另一方面，该数据也表明，仅仅是所查处的情况，或者是我们当前已知的制假售假的情况就已经不容乐观，但除此以外，我们还应意识到，现阶段还有未发现、查处的制假售假的情形，这表明我国的食品药品的制假售假依然处于高发阶段。显然，我们将消除食品药品的制假售假寄托于不法分子道德品质的提高是毫无可能的，因为良好的道德品质是人在长期的社会实践过程中所形成的具有稳定性的价值判断和价值倾向，其形成并非一朝一夕之功，需要长期的内化和外在影响。因此，我们对制假售假只能采取其他途径予以应对。

2 我国食品药品监管的症结

尽管导致当前食品药品安全事件的原因是多方面的，但主要还在于制度不完善和监管力度不够。对此，我们需要认真审视我国当前监管的缺陷，分析内在原因，这是我们探寻应对措施的前提。具体而言，我国食品药品监管的缺陷主要有以下几个方面。

2.1 监管理念滞后

我国食品药品安全监管的理念有待改进。除了事前的审批之外，还应当加大实地检查，不能仅停留于生产、制造的审批。目前，我国监管的总体思路是“分段监管为主，不同种类监管为辅，多部门共同监督和管理”。此监管机制旨在得到不同部门的协作与监管，但这一理念存在诸多缺陷。各个部门分工、协作，各个部门均具有监管权，但问题在于各个部门协作问题、管理重复以及管理滞后等现象突出，政策实施被分割成为连接不足的几个部分，势必会影响监管的效果。当食品药品安全事件突发，且在追究法律责任时，牵扯到的各有关部门均会寻找理由和借口相互推卸责任。这种情况往往导致监管的断节，出现监管盲区，降低监管的一致性和监管效率等诸多“政府失灵”的现象，这是我国食品药品安全事故不断发生的根源之一[2]。

2.2 监管制度缺漏

这些年来，食品安全问题的严峻性在很大程度上与相关监管部门的处罚力度不足有关。例如，在我国现行《食品安全法实施条例》中，多数是对生产者的义务规定，对监管者具体的监管行为未做规定，存在遗漏，这也使得实践中监管不力、疏于监管的情形大量存在，使生产者更加明目张胆、有恃无恐。生产环节是确保食品药品安全的一个重要环节，目前监管部门主要监管对象是以取得“QS”认证为标准之一，这就使得没有取得该生产标志的企业和作坊成为食品生产的隐患[3]。

2.3 实地检查不足

一直以来，许多地方的监管部门存在“办公室”执法的情形。在实践中，监管部门倚重于事前的生产行政许可，对审批之后的生产行为监督不够，不深入基层，不深入企业，企业自由生产，作坊自由制造，这已经成为我国相关部门监管不力的主要表现形式，大大降低了监管的实际效果。

2.4 监管者的责任不明确

尽管制假售假的原因是多方面的，但不可否认的是监管部门监管的缺乏也是其中的重要原因，在此情形下，给了制假售假者铤而走险的机会。为了督促监管部门及其工作人员积极履行职责，应当对其法律责任进行详细的规定。我国现行的《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国药品管理法》虽然均对监管部门的工作人员的监管责任进行了一定的规范，但高度概括，难以具体操作，存在责任不具体、不明确的情形，这也就导致实践中“懒政”或怠于监管的行为大量存在，使制假售假的不法行为层出不穷[4]。

除上述缺陷外，监管部门的关键岗位及容易寻租环节长期由某一人把守和管理，既未严格实行轮岗交流与竞争上岗，又无监督、制约措施，从而导致工作人员被利益所俘获，对生产者睁一只眼、闭一只眼，对工作当中出现的问题不深层次追究，由此也导致食品药品制假售假的情况发生。

3 我国食品药品监管的策略应对

如上所述，我们寄希望于制假售假者的良心与道德是不切实际的，只能强化于事前监管，通过事前监管来遏制当前案件的高发事态。换言之，相关部门应当有更为切实有效的作为，通过更为积极的监管来确保食品药品的安全。我们应当从以下几个方面着手。

3.1 重塑监管理念

现有的监管理念不能满足食品药品监管的需要，亦无法与风险社会相适应。风险社会最大的特点是各类风险的潜伏性，即风险不会随着行为立即出现，而是潜藏于行为之中，不定期爆发。随着社会的发展，人们越来越关注食品安全，并将其视为政府最急需治理和解决的问题，但我国食品安全的监管理念与人民日益增长的安全意识不协调[5]。对于受害者而言，无论何种严厉的处罚也难以抚平受伤的心灵，对消费者而言，无论多么严厉的处罚也难以挽回其对自身所信赖品牌的信任感。因此，我们需要更改当前的监管理念，即以事前监管为基础，以积极作为为根本，以事后惩处为辅助，以制度完善为依据，强化对食品药品生产的监管。以此为理念，就需要监管部门积极作为，而不是坐等案件爆发后再去查处。

3.2 完善监管制度

国家法律的构建与国家经济的发展是相互协调的。随着我国社会的发展，针对食品药品监管中存在的问题，我们应当逐步完善相应的法律体系，通过构建具体、完善的食品药品安全法律体系，保障人民生命健康安全。此外，对食品药品安全的监管力度应进一步强化，不能仅仅停留在口头上、会议上和文件上，必须要深入实际，狠抓落实，监管体系要协调、完善，部门之间一定要紧密协作、相互配合。实践证明，建立“风险评估与预警机制”可以实现食品安全风险管理由“事后控制”向“事前预防”的转变，其可以成为保障食品安全的一道重要防线[6]。因此，应当对现行相关的法律法规以及部门规章根据实际发展需要作出更为详细且操作性强的规范，使每一个环节均有与其相关的制度规范，减少无法律、无制度依据的现象发生。

3.3 完善监管者的法律责任

食品药品安全的监督管理制度应着重体现在预防食品药品的制假售假问题上，这就需要建立监管责任制和责任追究制，严肃查处慵懒行为，严防失职渎职现象[7]。在实践中，食品药品的安全监管方面出现问题的原因有两个方面:一是监管人员玩忽职守、懈怠渎职的不作为行为，未能形成高压和震慑作用；二是执法人员的包庇、放纵行为导致不法分子有恃无恐，明目张胆地从事违法活动。基于此，食品监管失职罪在2011年得以写入《刑法修正案(八)》中，即在我国现行《刑法》第408条中，增加了“食品监管渎职罪”，体现了对食品监管犯罪的规范，这在一定程度上对负有相关监督管理责任的国家工作人员起到了约束作用[8]。但这些规范还不能完全有效规范监管者的责任，建议对具体的怠于监督的行为及其法律责任予以规范，如实地检查、伪造检查结果等责任的规范[9]。

3.4 强化实地、突击检查

对食品药品的监管是一个多重体系、多方面共同作用的结果。对生产者的生产资质进行审查并颁发生产许可证仅是监管的一个方面，生产许可证的发放并不意味着监管者从此高枕无忧。经过多年的发展，我国国民的道德品质依然有待提升，受经济利益驱使,依然会有一些不法分子铤而走险，置人民群众的生命健康于不顾，生产制造假冒伪劣产品。实践中，许多制假售假案件均源于大众和记者的举报与揭露，证明“办公室执法”已不符实践之需。这就需要监管部门摒弃以往的监管思维和作风，深入基层，实地检查企业的生产。以定期或不定期突击检查来替代“办公室”执法，相信这一监管必将对生产者起到有效的监督作用。

3.5 强化群众监督

在食品药品监督管理方面，人民群众是我们必须要依靠的，由于他们生活的区域、时间、范围广泛，所见所闻可以形成巨大的监督网络，使得制假售假无处可藏。因此，其对企业和个人的生产经营活动的监管力量是单一的监管机构所不能比拟的，在食品药品的监管上必须依靠群众力量，广泛地发动群众[10]。为了方便人民群众举报，建议110报警平台增加食品药品监督举报功能，并对核实的准确线索给予所查处罚金的一定比例的奖励。人人参与的情形对食品药品的安全监管必将能起到有效的震慑作用。

除上述举措外，我们还应当进一步加大对一些关键岗位的选调选配、轮岗交流的工作力度，防止工作人员收受贿赂而放松检查。对于可能影响公正执行的行为作出详细的禁止性规定，使监管人员的每一个环节和行为均有与之相对应的制度。同时，针对审批岗位，采取审批的标准制度，对不符合标准的审批一律追究个人责任，以加大对行政审批权力运行的监督。

4 结语

食品药品关系人民生命健康，其生产与销售绝不应出现质量瑕疵。针对我国监管的缺陷，我们应当重塑监管理念，以完善制度、强化实地检查以及发动群众参与等举措来加强对生产者的监督，从源头减少假冒、劣质食品药品流入市场。吉林长生生物疫苗事件从严、合法、合规的查处，应当成为我国强化食品药品监督管理的新起点，通过切实的举措来完善我国的相关监管体系，弥补当前监管的缺漏，以多途径、多举措形成合力来确保我国食品药品安全，保障我国国民生命健康之需。