昆都仑水库大坝安全管理应急预案编制实践与认识*

(1.南京水利科学研究院,江苏 南京 210029；2.水文水资源与水利工程科学国家重点实验室，江苏 南京 210029)

1 概 述

随着我国经济社会的快速发展，水库下游人口越来越密集，水库大坝的安全已经不仅是政府、水行政主管部门和水库管理单位关心的工程安全问题，而且

是公众关注的公共安全问题。水库大坝安全管理应急预案是避免或减少水库大坝发生突发事件可能造成生命财产损失而预先制定的方案，是提高社会、公众及大坝运行管理单位应对突发事件能力、降低大坝风险的重要非工程措施[1]。

2006年1月8日，国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》；同年4月11日，水利部发布了《关于加强水库安全管理工作的通知》(水建管〔2006〕131号)，要求所有水库尽快制定突发事件应急预案，提高应对水库大坝突发事件的能力[2]。水利部于2007年正式发布《水库大坝安全管理应急预案编制导则(试行)》(水建管〔2007〕164号)，为水库大坝突发事件应急预案编制提供了技术指南；并于2015年批准发布《水库大坝安全管理应急预案编制导则》(SL/Z 720—2015)，此为水利标准化指导性技术文件。

我国多数水库尤其是大中型水库都积极编制了水库大坝安全管理应急预案，但是由于编制水平参差不齐，预案的可操作性、有效性存在一定的不足，部分应急预案仅仅是为了应付检查，不能有效地发挥应急预案的作用。水库大坝安全管理应急预案涉及到溃坝事件分析和预警技术、溃坝洪水分析技术、溃坝后果评价技术、应急组织体系、应急处置措施和应急保障体系、应急预案的可行性与有效性评价等关键技术[3-5]。

应急预案的有效性是指在应急过程中与预期效果的吻合程度。水库大坝突发事件应急预案的有效性，是指本身具有可行性的水库大坝突发事件应急预案面对可能发生的突发事件，通过采取应急措施实现期望目标的能力[6]。本文以昆都仑水库大坝安全管理应急预案编制为例，针对应急预案编制过程中的预案的表现形式、洪水风险图、人员转移方案、应急物资保障和应急演练等几个方面展开讨论。

2 昆都仑水库工程概况

昆都仑水库位于黄河支流昆都仑河下游沟口处，距包头市市区约10km，集水面积2581km2，总库容7850万m3，是一座以城市防洪为主，兼顾工业、农业及城市居民用水的全国重点中型水库。水库地理位置极其重要，其下游影响范围几乎涵盖了包头整个市区以及重要工矿企业及重要的交通干线，水库下游具体保护范围包括包头市青山区、昆都仑区、稀土高新区、九原区4个行政区及包钢厂区，人口约80万，以及包白、包兰铁路及铁路桥，110国道，京藏高速公路以及全国联网通信光缆等。

3 预案编制的体会和改进建议

3.1 应急预案表现形式

3.1.1 多采用图表

在预案编制过程中应大量使用图表等直接表现形式，而避免大篇幅地使用文字描述。一方面图表具有较好的表现力，内容直观易于接受；另一方面在突发事件发生时，大量文字信息容易让使用者产生抵触情绪，造成无所适从。

在导则中要求应急组织体系及其之间的关系以框架图的形式表达，便于理解和易于操作[7]。在进行昆都仑水库应急预案编制过程中，考虑到预案执行过程中的可操作性，在组织体系中的应急指挥部成员单位、专家组成员、应急抢险和救援队伍等内容都采用了表格形式，并且明确了执行人员信息及相关职责，使预案整体比较清晰。应急指挥部成员及专家组成员见表1和表2。

表1 应急指挥部办公室人员职责

续表

表2 专家组成员及联系方式

3.1.2 编制应急响应流程

为了进一步增强预案的实用性和可操作性，简化应急预案的文本，编制成应急响应流程。政府部门由于对水库管理工作并不十分熟悉，往往在拿到预案后会产生不知从何下手的困惑。如果预案中文字说明过多，内容繁杂，不够简洁明了，将会加重这种情况，应用时很难快速找到所需要的内容。为此，在应急预案的基础上提炼了应急响应程序，主要包括应急响应流程图(图中相关表格见原应急预案报告)和相关表格。应急响应流程见下页图，该响应程序中删除了大量的文字内容，主要以图表的形式展现应急处置的步骤以及各部门职责，对各种预警级别下采取相应的应急响应行动等均以表格形式展现，实用性强，便于操作，并在实践应用中获得了良好的效果。

昆都仑水库应急响应流程图

3.2 洪水风险图

3.2.1 电子地理信息的获取

洪水风险图在应急预案编制中发挥了重要作用，利用洪水风险图可以确定安全高程以上区域为避难场所，进行风险人口转移，降低可能的生命损失。洪水风险图的制作首先需要做的就是进行溃坝洪水分析，这是大坝应急管理中最重要的一项关键技术，而支撑这项技术的重要基础性工作就需要高精度、具有时效性、大比例尺的基础地理数据的电子地图。

通常地形电子地图主要是在地方测绘部门，而测绘部门受到各方面条件限制，高精度基础地理信息尚未共享。从测绘部门取得的电子地图通常年代较久，而现代城市建设发展迅速，大规模基础建设等工程导致局部地形地貌变化较大，此类电子地图有时并不能反映所调查区域实际情况。目前无人机及其相应软件在地质灾害调查和水土保持监测等领域已有所应用[8-9]，利用无人机采集较高精度的DEM电子地图已经成为可能，这或许可以为获取洪水风险图所需地形图提供一种新的途径。

3.2.2 分区制作洪水淹没范围图

在进行洪水淹没分析后形成水库泄洪到达时间图和最大水深图等，通常一座水库应急预案会形成一套相应的图纸，这对各相关部门使用多有不便。在此次应急预案编制过程中，分别对包头市的昆都仑区、青山区、九原区和稀土高新区分区编制了相应的泄洪到达时间图和最大水深图，针对各相应区域的洪水风险进行了分区，为各部门使用提供了便利。同时也制作了洪水淹没范围总体的动态效果图，用于在公共场所播放，让公众了解突发洪水可能的淹没范围和到达时间。

3.2.3 风险人口等调查

预案编制中下游淹没区人口、财产等社会经济情况调查对于编制单位来说存在一定的困难。由于编制单位对所编制预案城市不会了解太深入，加之社会变迁，企业事业单位搬迁频繁造成所获得的资料与现实情况多有不符。大坝安全突发事件大多为小概率事件，企业对大坝突发事件预防意识淡薄，同时应急预案编制工作对所涉及企事业单位没有直接关联，而是作为第三方进行相关调查，相关企事业单位积极性不高。建议采取类似瑞士大坝安全管理的做法[10]，由政府编制紧急撤离预案，负责组织下游人民的转移，而水库管理部门负责进行洪水风险图的编制，政府据此风险图开展应急人员转移工作。

3.3 人员转移方案

人员转移方案是紧急情况下采取的非常措施，如何在短时间内组织风险人口的有效撤离是应急预案的一个重要方面。大坝应急预案尤其人员转移方案思路应简明、可操作，内容应以图和表的形式表现，图形中尽量减少文字性的解释。通常做法是在应急预案中指明避难场所和安置地点，由应急指挥部门进行组织和安排。而应急指挥部门对转移路线的距离、交通等情况了解有限，要在短时间内立即作出合理的决策存在难度。

为提高预案的可操作性，提出了较为细化的避难场所、撤离路线、采用的交通工具、估计撤离时间等。如在石门景区的撤离转移方案中，对以上所提及的各个因素进行了细化，见表3。

3.4 应急物资保障

应急处置是应急预案运行过程的重点。突发事件发生时的情形往往与应对预案相差较大，通常所采用的车辆行驶时间除了考虑交通负荷、车道宽度、交叉口等因素外，还要考虑道路是否受阻等其他因素。比如在2017年8月8日包头市突降暴雨，造成城市严重内涝、排水不畅、交通拥堵等现象；当时稀土高新区某公司为解决厂区内积水问题需要调一台发电机到现场，这在平时只需要十几分钟的车程，而在当时的情况下花了两个小时才完成。近年来短时强降雨事件在多个城市时有发生，极易产生城市内涝、交通瘫痪等不利影响，因此，采用通常的物资储备方案并不能及时解决突发事件发生时遇到的实际困难。

表3 石门景区洪水淹没区内的人员转移方案

因此，建议针对应急物资保障，在物资仓库进行应急物资储备的基础上增加现场临时储备点。具体方案为，汛期在主要河道沿线每隔500～1000m设置临时储备点，放置适量的抢险物资和器材。这在一定程度上可以缓解由于交通等不利因素造成的物资运输不畅，减少对抢险救灾的不利影响。

3.5 应急演练

应急预案的演练是预案执行过程中的重要组成部分，否则可能出现突发事件发生后，水库管理单位开展应急工作无从下手的局面。实践证明，提前对突发事件进行预测并及时发出警报，以便有足够的时间组织下游公众进行转移，是降低甚至避免人员伤亡的控制性条件。这方面也可以参照瑞士的相关做法[12]，每年开展警报测试而并不是应急演练，主要是让公众了解各类警报的含义，并明确知道警报声音的含义，这样有助于在发生突发事件时采取相应行动。

4 结 语

我国大多数大中型水库都已经编制了大坝安全管理应急预案，而且具备了一定的应急处置能力。但应急预案编制过程中还存在可操作性、保障能力等方面的不足。本文从应急预案的表现形式、洪水风险图、人员转移方案、应急物资保障和应急演练几个方面总结了昆都仑水库大坝安全管理应急预案编制过程中的经验和体会。通过应急预案编制和实践提高了大坝安全管理实际效果，进一步提高了大坝安全应急管理水平。